Gemeinderat

Verfassung und Verwaltung der baden-württembergischen Gemeinden

Kommunales Verfassungssystem in Baden-Württemberg ist die Süddeutsche Ratsverfassung, bei der es sich um eine Mischform zwischen kollegialer und monokratischer Verfassung handelt. Die Entscheidungen liegen beim Gemeinderat sowie beim Bürger- bzw. Oberbürgermeister.

Bürgermeister, Gemeinderat und Zentralverwaltung sind kommunalpolitische Institutionen mit gesamtstädtischem Bezugsrahmen. Obwohl der Gemeinderat "Hauptorgan der Gemeinde" (§ 24 Abs. 1 Satz GemO) ist: Der zentrale Akteur auf der kommunalpolitischen Bühne ist der Bürgermeister (in Städten ab 20.000 Einwohner, sog. Großen Kreisstädten: Oberbürgermeister), der durch die Süddeutsche Ratsverfassung eine sehr starke Stellung erhält.

Die Süddeutsche Ratsverfassung
Das kommunale Verfassungssystem in Baden-Württemberg ist die Süddeutsche Ratsverfassung.

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Süddeutsche Ratsverfassung
Grafik: 8421 medien.de

Gemeinderat und Bürgermeister werden von den Bürgern direkt gewählt. Dem Bürgermeister kommt dabei eine Schlüsselposition zu: Er führt den Vorsitz im Gemeinderat, leitet die Verwaltung und vertritt die Gemeinde nach außen.

Kommunalpolitik vollzieht sich in einem rechtlich vorgegebenen Rahmen. Die Kompetenz zur Erlassung der Gemeindeordnung liegt beim Landesgesetzgeber. Diese Gestaltungsfreiheit ist von den Bundesländern genutzt worden. Jedes Bundesland hat heute ein eigenes kommunales Verfassungssystem.

Die wichtigsten Merkmale der Gemeindeverfassung von Baden-Württemberg sind:

  • Der Gemeinderat als Vertretung der Gemeindebürger wird für fünf Jahre gewählt.
  • Die starke Stellung des Bürgermeisters:
    Er hat den Ratsvorsitz, leitet die Verwaltung und vertritt die Gemeinde nach außen. Der (Ober-)Bürgermeister wird in Baden-Württemberg von den Bürgern direkt gewählt, und zwar für acht Jahre.
  • Zahlreiche Elemente direkter Demokratie:
    - Herbeiführung von Bürgerversammlungen;
    - Bürgerantrag auf Befassung des Gemeinderats mit einem bestimmten Thema;
    - Bürgerbegehren und
    - Bürgerentscheid.

Auf der Stadtteilebene agieren Bezirks- und Ortsvorsteher, Bezirks- und Ortschaftsräte und vielerorts auch örtliche Verwaltungen. In der baden-württembergischen Gemeindeordnung gibt es seit 1970 die Bezirksverfassung (§§ 64-66 GemO) für Gemeinden mit mehr als 100.000 Einwohnern oder mit räumlich getrennten Ortsteilen und die Ortschaftsverfassung (§§ 67-73 GemO) für Gemeinden mit räumlich getrennten Ortsteilen. Gegenüber den Bezirksbeiräten, die bislang trotz der Möglichkeit der Direktwahl vom jeweiligen Gemeinderat berufen wurden, verdanken die Ortschaftsräte ihr Amt der Wahl durch die Bürger des Ortsteils.

  • BpB: Informationen zur politischen Bildung (Heft 242)
    Die Süddeutsche Ratsverfassung
    Unterschiedliche Kommunalverfassungen in den Ländern
    Hans-Georg Wehling

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Der Gemeinderat

Der Gemeinderat ist das »Hauptorgan der Gemeinde« (§ 24 Satz 1 GemO). Er ist die politische Vertretung der Bürgerschaft, die die »Grundsätze für die Verwaltung der Gemeinde fest(legt)... und über alle Angelegenheiten der Gemeinde (entscheidet), soweit nicht der Bürgermeister kraft Gesetzes zuständig ist« (§ 24 Satz 2 GemO). Dem Gemeinderat obliegt zudem die Kontrolle der Gemeindeverwaltung.

Gemeinderat - großes BildDer Gemeinderat ist rechtlich kein Parlament, sondern ein Verwaltungsorgan, das die Verwaltung – auch mit Einzelfallentscheidungen – anleitet.  Gemeinderäte sind ehrenamtlich tätig. Sie entscheiden im Rahmen der Gesetze nach ihrer freien, nur durch das öffentliche Wohl bestimmten Überzeugung.

Die Amtszeit der Gemeinderäte beträgt fünf Jahre. Sie werden wie die Kreisräte, Landtags- und Bundestagsabgeordneten in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl durch die Bürger gewählt. Die Zahl der Gemeinderäte richtet sich nach der Einwohnerzahl der Gemeinde.

Die Gemeinde- bzw. Stadträte üben ihre Tätigkeit ehrenamtlich aus. Die Ratsarbeit ist mit durchschnittlich 35 Stunden im Monat relativ zeitaufwändig. Neben den Ratssitzungen mit fallen weitere Tätigkeiten an: Ausschussarbeit, persönliche Sitzungsvorbereitung, Fraktionsarbeit, Parteiarbeit,  Kontakte zu Vereinen, Kontakte mit Verwaltung, direkte Bürgerkontakte und weitere amtsbedingte Funktionen.
(Quelle: Wer sind die Gemeinderäte in Baden-Württemberg? Studie der Hochschule für öffentliche Verwaltung Kehl, 2009)

Die monatliche Entschädigung beträgt bei kleineren Gemeinden bis 5.000 Einwohner in der Regel unter 100 Euro, sie nimmt mit steigender Gemeindegröße zu. Dazu kommen noch Sitzungsgelder für Rats- und Ausschusssitzungen. Ein Stadtrat in Stuttgart kommt z.B auf einen Grundbetrag von 1.200 Euro plus 60 Euro pro Sitzung.

Sitzungen des Gemeinderats

Die Sitzungen des Gemeinderats sind öffentlich. Nichtöffentlich darf nur verhandelt werden, wenn es das öffentliche Wohl oder berechtigte Interessen einzelner erfordern.

Unter dem Vorsitz des Bürgermeisters bzw. Oberbürgermeisters beraten und entscheiden die Gemeinderäte die Belange der Gemeinde.

Der Bürgermeister beruft den Gemeinderat schriftlich oder elektronisch mit angemessener Frist ein und teilt rechtzeitig die Verhandlungsgegenstände mit, dabei sind die für die Verhandlung erforderlichen Unterlagen beizufügen. Der Gemeinderat ist einzuberufen, wenn es die Geschäftslage erfordert; er soll jedoch mindestens einmal im Monat einberufen werden. Der Gemeinderat ist unverzüglich einzuberufen, wenn es ein Viertel der Gemeinderäte unter Angabe des Verhandlungsgegenstands beantragt. Die Gemeinderäte sind verpflichtet, an den Sitzungen teilzunehmen.

Der Gemeinderat beschließt durch Abstimmungen und Wahlen. Der Gemeinderat kann nur in einer ordnungsmäßig einberufenen und geleiteten Sitzung beraten und beschließen. Der Gemeinderat ist beschlußfähig, wenn mindestens die Hälfte aller Mitglieder anwesend und stimmberechtigt ist. Der Gemeinderat stimmt in der Regel offen ab. Die Beschlüsse werden mit Stimmenmehrheit gefaßt. Der Bürgermeister hat Stimmrecht, bei Stimmengleichheit ist der Antrag abgelehnt. Wahlen werden geheim mit Stimmzetteln vorgenommen; es kann offen gewählt werden, wenn kein Mitglied widerspricht. Der Bürgermeister hat Stimmrecht. Gewählt ist, wer mehr als die Hälfte der Stimmen der anwesenden Stimmberechtigten erhalten hat.

Die wichtigsten Rechte des Gemeinderats sind:

  • freie Ausübung des Mandats;
  • das Satzungsrecht (das »Gesetzgebungsrecht« der Gemeinde);
  • das Recht auf Information;
  • das Recht auf Mitwirkung;
  • das Etatrecht;
  • die Planungshoheit;
  • die Personalhoheit (die Einstellung von Gemeindebediensteten).

Die wichtigsten Pflichten des Gemeinderats sind:

  • Allgemeine Treupflicht;
  • Verschwiegenheit;
  • Verbot der Mitwirkung bei Befangenheit;
  • Gesetzmäßiges Handeln;
  • Freie, nur an Gewissen gebundene Entscheidung.

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Zusammensetzung des Gemeinderats

Rund 20.000 Gemeinderäte gibt es in Baden-Württemberg. Gemeinderäte (und Ortschaftsräte) sind ehrenamtlich tätig, sie werden lediglich für Verdienstausfall und Auslagen entschädigt. Dabei ist die zeitliche Belastung ganz enorm und entspricht in Großstädten durchaus einer beruflichen Halbtagsstelle. Dies hat Auswirkungen auf die Zusammensetzung der Gremien:

  • Selbständige mit 32 Prozent (Gesamtbevölkerung 12 Prozent) und der
  • "neue Mittelstand" mit 56 Prozent (Gesamtbevölkerung 48 Prozent) deutlich überrepräsentiert,
  • Arbeiter dagegen mit 6 Prozent (Gesamtbevölkerung 40 Prozent deutlich unterrepräsentiert (Zahlen nach Köser in Komm.Pol. S.155).

Es spielt nicht nur eine Rolle, wer sich zur Verfügung stellt, sondern ganz entscheidend ist, wer gewählt wird. Bildung, Einkommen und Geschlecht sind als "Filter" anzusehen – mit wachsender Gemeindegröße ansteigend. Eine Differenzierung lässt sich auch nach der Zugehörigkeit zu Parteien treffen. Z. B. gehören Landwirte, Freiberufler und Selbständige eher der CDU an, Gemeinderäte der SPD sind zu 47 Prozent im öffentlichen Dienst (Zahlen nach Köser in Komm.Pol. S.155). 

Frauen sind insgesamt mit 20,8 Prozent (Kommunalwahl 2004) vertreten. Insgesamt verbergen sich hinter dieser Durchschnittszahl große Unterschiede. Mit wachsender Gemeindegröße nimmt der Anteil der gewählten Frauen kontinuierlich zu. In Gemeinden mit bis zu 10 000 Einwohnern liegt der Frauenanteil unter dem Landeswert von 20,8 %, in Gemeinden mit 50.000 bis 150.000 Einwohnern bereits bei 28 Prozent, in solchen mit 150.000 bis 400.000 Einwohnern bei 37 Prozent und in der Landeshauptstadt Stuttgart sogar bei 43 Prozent.

Durch die Möglichkeit des Kumulierens führt auch ein guter Listenplatz nicht unbedingt zum Erfolg. Entscheidend ist der Bekanntheitsgrad durch Beruf und Familie, des weiteren Arbeit im vorpolitischen Raum wie z. B. in Vereinen.

Insgesamt leben so im Ergebnis der Kommunalwahlen eigentlich die Bedingungen fort, an die jahrhundertelang das Bürgerrecht in unseren Gemeinden geknüpft war: Ortsbürtigkeit oder doch zumindest lange Wohndauer, Grundbesitz, Selbständigkeit, zumindest sicheres Einkommen (Beamte), Mindestalter - und männlich sein (Frauen wurden als nicht selbständig, da vom Mann abhängig, angesehen). Diese Voraussetzungen des Bürgerrechts - zu verstehen aus der vorindustriellen Gesellschaft, in der die Gemeinde auch die Instanz sozialer Sicherung war - leben also merkwürdigerweise lange nach ihrer rechtlichen Abschaffung in den Köpfen fort und werden, zumindest teilweise, im Wahlverhalten weiter praktiziert.

Obwohl die Rolle der Freien Wähler in Baden-Württemberg besonders groß ist, nimmt der Sitzanteil mit zunehmender Größe der Gemeinde ab und die Parteibindung der Mandatsträger zu. In kleinen Gemeinden gibt es dagegen bis heute sehr häufig überhaupt keine Parteilisten. Insgesamt bedeutet dies, dass sich der Parteienstaat zumindest in größeren Gemeinden durchgesetzt hat, obwohl eigentlich das Wahlsystem das Honoratiorentum begünstigt.

Die Arbeit des Gemeinderats

Die praktische Vorgehensweise bei der Gemeinderatsarbeit ist sehr unterschiedlich. Die Gemeindeordnung kennt den Begriff der Fraktion gar nicht, lehnt andererseits sowohl Fraktionszwang als auch imperatives Mandat ab. Die Definition des Begriffs "Fraktion" und deren Mindestgröße ist dem jeweiligen Gemeinderat überlassen. Die Entscheidung über einen Fraktionsvorstand und Fraktionssitzungen zur Vorberatung trifft die jeweilige Fraktion. In größeren Gemeinden geschieht die Aufteilung der Arbeit vorher in Fraktionen bzw. Gruppen und aus zeitökonomischen Gründen nimmt häufig auch nur ein Sprecher für die jeweilige Gruppe Stellung. In kleinen Gemeinden gibt es – teilweise trotz Wahl nach Parteienlisten – in vielen Fällen noch die Sitzordnung um einen Tisch herum, wo jeder Gemeinderat gleichermaßen beteiligt ist und für sich selbst spricht.

Die Tagesordnung für eine Gemeinderatssitzung wird vom Bürgermeister bzw. Oberbürgermeister aufgestellt. Daneben gibt es die Möglichkeit, einen Ältestenrat zur Beratung über zukünftige Planungen allgemein und konkret über Sitzungen einzurichten. Bürgermeister und Verwaltung erarbeiten eine schriftliche Vorlage über die Hintergründe des Themas und unterbreiten einen Beschlussvorschlag.

In größeren Gemeinden wird zunächst in nach Sachgebieten orientierten Ausschüssen (z. B. Sozialausschuss) diskutiert, danach in einem sogenannten "Beschließenden Ausschuss". Bei den "Beschließenden Ausschüssen" ist vor allem der Verwaltungsausschuss sowie der Ausschuss für Technik und Umwelt zu nennen. Allgemein sollen Ausschusssitzungen genauso wie Gemeinderatssitzungen öffentlich sein, lediglich wenn es sich um den Schutz von Personen dreht, ist eine nichtöffentliche Sitzung möglich. Insgesamt ist eine Parlamentarisierung der Arbeit festzustellen.

Je größer die Gemeinde ist, desto weniger gilt die Aussage "Parteien haben auf dem Rathaus eigentlich nichts zu suchen". Dies gilt besonders in den 20 größten Städten. Außerdem ist ein deutlicher Unterschied zwischen ehemals badischen Städten und ehemals württembergischen Städten festzustellen. 74 Prozent aller badischen Gemeinderäte gehören einer Partei an, aber nur 53 Prozent der württembergischen (Köser in Komm.Pol. S. 165). Ähnliche Unterschiede sind auch bei den Bürgermeistern festzustellen. 

In einer Hauptsatzung wird vom Gemeinderat über die Einrichtung eines Ältestenrates entschieden und die Größe der Ausschüsse festgelegt. Die Sitzverteilung geschieht nach Sainte-Laguë/Schepers entsprechend der Zusammensetzung des Gemeinderats. Kleinere Fraktionen können dadurch vergleichsweise schlecht wegkommen, Gruppen oder gar Einzelpersonen (z. B. nach Austritt aus einer Partei oder Fraktion) haben keinen Anspruch auf Ausschusssitze. Jede Fraktion trifft die Auswahl der jeweiligen Fraktionsvertreter in den Ausschüssen zunächst selbst, die Zusammensetzung muss jedoch vom Gemeinderat bestätigt werden. Dies erfordert jeweils eine erneute Abstimmung über deren Zusammensetzung, wenn ein Gemeinderat durch einen Nachrücker ersetzt wird.

Gemeinderäte fühlen sich vor allem in kleineren Gemeinden mit ihrer ehrenamtlichen Tätigkeit gegenüber dem Informationsvorsprung des Bürgermeisters und der Fachkenntnis der Verwaltung unterlegen. In größeren Gemeinden dagegen sehen Gemeinderäte durch Zusammenarbeit innerhalb der Fraktion eher Einflussmöglichkeiten. Insgesamt allerdings würden viele Gemeinderäte es vorziehen, die Arbeit auf wichtige Themen zu beschränken und Routinearbeiten dem Bürgermeister zu überlassen.

Jugendgemeinderäte

In etlichen Gemeinden gibt es auch einen Jugendgemeinderat mit Vorschlags- und Anhörungsrecht. Die Zusammensetzung wird von der Gemeinde selbst geregelt. So sind meistens keine allgemeinen Wahlen vorgesehen, sondern die Jugendlichen wählen in der allgemeinbildenden bzw. beruflichen Schule, teilweise eine vorherbestimmte Zahl von Vertretern für die einzelne Schule. Die Wahlperiode beträgt im allgemeinen zwei Jahre und die Jugendlichen wählen aus ihrer Mitte den Vorsitzenden und den Vorstand. Die Jugendlichen diskutieren über sie betreffende Aspekte der Gemeindepolitik und erarbeiten Stellungnahmen dazu. Der Gemeinderat kann die Argumente berücksichtigen, ist aber nicht daran gebunden. Außerdem organisieren Jugendgemeinderäte häufig Aktionen und Veranstaltungen, um die anderen Jugendlichen für die Politik zu interessieren.

Dachverband der Jugendgemeinderäte in Baden-Württemberg

(DVJGR) Informationen über die Arbeit der Jugendgemeinderäte, ihre Projekte, Rechte und Pflichten sowie ihr Magazin Spotlight

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