Kommunale Finanzen

Die Finanzsituation vieler Städte, Gemeinden und Landkreise ist seit Jahren schwierig, auch wenn zwischen 2006 und 2008 durch die verbesserte Konjunktur und die damit höheren Einnahmen im Bereich der Gewerbesteuer eine leichte Entspannung zu spüren war. Natürlich gibt es auch einige wenige Gemeinden, die sehr gut dastehen. Grundsätzlich ist die Situation für jede einzelne Kommune genau zu prüfen und zu analysieren, um hier korrekte Aussagen treffen zu können.

Für 2009 werden aufgrund der Wirtschaftskrise wieder sinkende Einnahmen erwartet. Der Gemeindetag rechnet damit, dass die Kommunen im Land dieses Jahr bis zu 1,6 Milliarden Euro weniger Steuern einnehmen als im Vorjahr. Stark betroffen sind die Kommunen, deren Etat auf der Gewerbesteuer fußt und die von der Automobilindustrie abhängig sind. Erste Berechnungen des Gemeindetags gehen davon aus, dass allein der Anteil der Kommunen an der Einkommensteuer im Südwesten schon 2009 mit vier Milliarden Euro um 400 Millionen Euro geringer ausfällt als kalkuliert. 2010 soll die Summe nochmals um 400 Millionen auf 3,6 Milliarden Euro sinken und 2011 auf kaum besserem Niveau verharren.

Die finanzielle Schieflage hat mehrere Ursachen: Zum einen waren die Steuereinnahmen jahrelang im Verhältnis insgesamt zurückgegangen. Zum anderen stehen viele Kommunen vor erheblichen Schuldenbergen und damit verbundenen Zinslasten, die auch das gegenwärtige Wirtschaften belasten. Zum dritten haben die Kommunen durch Bundes- und Landesgesetze über die Jahre viele kostenintensive Aufgaben dazubekommen, ohne ausreichend finanzielle Mittel hierfür zu erhalten.

Gerade hier macht sich ein Dilemma der Kommunen bemerkbar: Sie haben keinerlei politische Mitbestimmungsmöglichkeit auf Landes- oder Bundesebene. Die kommunalen Aufgaben werden aber auf diesen Ebenen beschlossen – und ebenso die Verteilung der maßgeblichen Steuereinnahmen. Schließlich machen sich auch der Länderfinanzausgleich und die Finanzierung der deutschen Einheit bemerkbar. Dazu kommen örtliche Besonderheiten und Rahmenbedingungen, die sich positiv oder negativ auf die Finanzlage auswirken können.

Die ausreichende Ausstattung mit Geldmitteln und die Möglichkeit, frei über sie zu verfügen, sind Voraussetzungen eigenständiger Kommunalpolitik.

Die Einnahmen der Kommunen stehen auf drei Säulen:

• den eigenen Steuern, Gebühren und Beiträgen;
• den allgemeinen, nicht projektgebundenen Zuweisungen aus dem kommunalen Finanzausgleich und aus dem Kraftfahrzeugsteuerverbund;
• den gezielten, projektgebundenen Zuweisungen des Landes, vornehmlich für kommunale Bauvorhaben.

Finanzierungslücken im Haushaltsplan können teilweise durch Vermögensveräußerungen, z. B. Grundstücksverkäufe, Rückgriff auf finanzielle Rücklagen oder Geldaufnahme am Kreditmarkt geschlossen werden.

Baden-Württembergs Gemeinden und deren Eigenbetriebe waren am 31. Dezember 2007 mit 9,6 Milliarden Euro am Kreditmarkt verschuldet. Dabei fallen knapp 4,7 Mrd. Schulden auf die Kämmereihaushalte und gute 4,9 Mrd. auf die kommunalen Eigenbetriebe. Gegenüber dem Vorjahr wurde der »kommunale Schuldenberg« damit um rund 264 Millionen Euro abgebaut, die Pro-Kopf-Verschuldung hat sich somit um 25 Euro je Einwohner auf 897 Euro reduziert. Darüber hinaus haben auch die Landkreise einschließlich ihrer Eigenbetriebe Schulden am Kreditmarkt: 2007 waren es 1,4 Mrd. Euro, knapp 46 Millionen Euro weniger als im Vorjahr.
Bei den kreisangehörigen Gemeinden steigt die Pro-Kopf-Verschulung in der Tendenz mit der Einwohnerzahl, wobei innerhalb einer Klasse eine sehr hohe Spannweite besteht. Diese liegt z.B. in der Größenklasse mit 1.000 bis unter 3.000 Einwohnern zwischen 2 Euro und 2.700 Euro je Einwohner. Zum Stichtag 31. Dezember 2007 gab es im Land 30 Gemeinden mit einer Verschuldung von über 2.000 Euro je Einwohner. Diese und weitere 247 Gemeinden müssen eine höhere Schuldenlast tragen als im Landesschnitt (897 Euro).

Von den 1.101 Gemeinden Baden-Württembergs waren Ende 2007 nur 102 ohne Schulden am Kreditmarkt.

Einnahmen und Ausgaben der deutschen Kommunen 1. Halbjahr 2008

Im ersten Halbjahr 2008 erzielten die deutschen Kommunen zusammen einen Finanzierungsüberschuss von knapp 2,9 Milliarden Euro. Darin spiegelt sich die gute Einnahmesituation bei Steuern und Zuweisungen wider, von der aber – wie bereits im Jahr 2007 – nicht alle Kommunen gleichermaßen betroffen waren. Ein Großteil des aktuellen Finanzierungsüberschusses geht auf die Gesamtheit der Kommunen in Baden-Württemberg, Sachsen und Hessen zurück.

Alle Zahlen: Gemeindeprüfungsanstalt Baden-Württemberg

*) 2006, 2007 und Veränderung 07/06 aus Gründen der Aktualität nach der  Kassenstatistik. Die eingeklammerten Werte weichen erfahrungsgemäß nicht unerheblich von den Ergebnissen der Jahresrechnungsstatistik ab; Schulden nach Schuldenstandstatistik.

1) Einschl. Familienleistungsausgleich (§ 29a FAG). 2) Einschl. Komm. Investitionspauschale, nach den maßgebenden Berechnungen des Finanzministeriums. 3) Hier einschl. Zahlungen auf gleicher Ebene; entspricht VwH bzw. VmH ohne haushaltstechnische Verrechnungen und besondere Finanzierungsvorgänge. 5) 2006 und 2007: Überschuss der laufenden Rechnung abzüglich ordentliche Kredittilgung und Kreditbeschaffungskosten. 6) Ohne Kassenkredite, innere Darlehen und kreditähnliche Rechtsgeschäfte. 7) Einschl. Schulden der Zweckverbände (auch der kaufmännisch buchenden Zweckverbände), GVV, komm. Krankenhäuser, aber ohne Schulden der komm. Unternehmen und Einrichtungen in Privatrechtsform (Eigen- und Beteiligungsgesellschaften).

Einnahmen der Städte und Gemeinden

An eigenen Steuern ist neben der auf Immobilienbesitz erhobenen Grundsteuer vor allem die Gewerbesteuer anzuführen (Art. 106 Abs. 6 GG). 

Beide Steuerarten zusammen werden als Realsteuern bezeichnet. Auf sie kann der Gemeinderat durch die Festlegung von Hebesätzen einwirken. Hebesätze sind – in Prozenten ausgedrückte - Multiplikatoren für Messbeträge bei der Veranlagung von Steuern. Die Grundsteuer wird auf der Grundlage des Einheitswertes berechnet. Nachdem die Gewerbekapitalsteuer zum 1. Januar 1998 abgeschafft wurde, wird nur noch die Gewerbeertragssteuer erhoben, die aus dem Gewinn des Gewerbebetriebes errechnet wird. Dadurch ist in der Realität nur ein geringer Prozentsatz der Gewerbebetriebe steuerpflichtig und gerade große Firmen können sich der Steuerpflicht entziehen. Dennoch ist die Diskussion, die Gewerbesteuer abzuschaffen, für die Gemeinden - aber auch für den Gesamtstaat – eher problematisch, da ohne Gewerbesteuereinnahmen keine Gemeinde ein Interesse an der Ansiedlung von gewerblichen Unternehmen hat. Die durch Gewerbegebiete entstehenden Belästigungen sind Bürgern nicht zu vermitteln, wenn dadurch kein Geld mehr in die Stadtkasse kommt. Damit entfallen aber auch die Arbeitsplätze, die ansonsten entstanden bzw. erhalten geblieben wären.

Die Kommunen des Landes Baden-Württemberg hatten 2007 Einnahmen von insgesamt rund 26 Milliarden Euro. Der Großteil der regelmäßigen Einnahmen stammt aus Steuern, die sich im vergangenen Jahr auf etwa 11 Milliarden Euro beliefen (43 Prozent).   8,0 Milliarden Euro erhielten die Kommunen aus ihrer zweiten wichtigen Einnahmequelle, den Finanzzuweisungen. Diese werden pauschal als allgemeine Zuweisungen oder zusätzlich als Zweckzuweisungen zum Ausgleich von Sonderlasten verteilt. Einnahmen aus Gebühren, Beiträgen, Konzessionsabgaben etc. brachten den Kommunen weitere 6,8 Milliarden Euro.

Um die Konjunkturanfälligkeit der Gewerbesteuer etwas auszugleichen wurde den Gemeinden durch das Gemeindefinanzreformgesetz von 1969 als wohnsitzbezogene Steuerquelle ein Anteil an der Lohn- und Einkommenssteuer zugeteilt. Im Gegenzug haben die Gemeinden Teile der Gewerbesteuer an Bund und Land abzuführen. In dreijährigen Abständen wird der jeweilige Anteil durch das Statistische Landesamt neu berechnet, wobei zu beobachten ist, dass die großen und größeren Städte in den letzten Jahren Verluste zugunsten der Umlandgemeinden hinnehmen müssen. Dies trifft besonders auf die Ballungsgebiete zu, die einen besonders hohen Anteil an Berufspendlern haben (Querverweis zu Verband Region Stuttgart). Insgesamt stellen Gewerbesteuer und Anteil an der Einkommenssteuer rund 85 Prozent der gemeindlichen Einnahmen dar, allerdings mit erheblichen Unterschieden zwischen den einzelnen Gemeinden.

Zweitwichtigste Einnahmequelle der gemeindlichen Einnahmen sind die Zuweisungen des Landes. Durch eine Finanzausstattung, die es den Gemeinden ermöglicht, ihre Aufgaben in vergleichbarer Art und Weise zu erfüllen, sollen die Lebensverhältnisse einander angeglichen werden. 

Vom Land bekommen die Kommunen zum einen allgemeine, nicht projektgebundene Zuweisungen aus dem kommunalen Finanzausgleich. Neben Anteilen an der Einkommens- und Körperschaftssteuer, der Umsatzsteuer, der Gewerbesteuerumlage und Einnahmen bzw. Ausgaben des Länderfinanzausgleichs stellt das Land den Gemeinden für Straßenbau und ÖPNV die Grunderwerbssteuer mit 55,5 Prozent und aus dem Kraftfahrzeugsteuerverbund 23,39 Prozent zur Verfügung. Diese für die Kommunen frei verfügbaren Mittel (etwa 55 Prozent der Landesmittel) werden als Schlüsselzuweisungen, d. h. nach Einwohnerzahl und nach "mangelnder Steuerkraft" verteilt.

Die übrigen Mittel des Landes sind gezielte, projektgebundene Zuweisungen vornehmlich für kommunale Bauvorhaben. Auf diese Weise wird zum Beispiel der Bau von Schulen, von Gemeindehallen und Schwimmbädern aber auch die Sanierung von Ortskernen gefördert. Diese zweckgebundenen Mittel sind inzwischen zum Steuerungsmittel des Landes geworden. Über den stets notwendigen Eigenanteil nimmt das Land auch Einfluss auf die Haushaltsentscheidungen der Gemeinden, weshalb man vom "goldenen Zügel" redet.

Neben den Steuern und den Zuweisungen des Landes erheben die Kommunen Gebühren und Beiträge. Gebühren können nur für tatsächliche Leistungen erhoben werden, z. B. für den Eintritt in ein Schwimmbad. Beiträge können dagegen schon für die Bereitstellung von Einrichtungen verlangt werden, z. B. die Erschließungsgebühr für eine Straße. Außer der Baugenehmigungsgebühr sind die Verwaltungsgebühren finanzwirtschaftlich relativ unbedeutend. Benutzungsgebühren sollen einen möglichst großen Anteil der Kosten einer öffentlichen Einrichtung einbringen. Dies betrifft vor allem Einrichtungen, die dem Anschluss- und Benutzungszwang unterworfen sind, wie Abwasser- und Müllbeseitigung, Trinkwasser oder leitungsgebundene Energie wie Strom oder Gas. Im sogenannten hoheitlichen Bereich (Abwasser, Abfall) dürfen keine Gewinne gemacht werden. Gewinne können allerdings gemacht werden im wirtschaftlichen Bereich, der andererseits voll der Besteuerung unterliegt. Auch hier geht es jedoch nicht um Gewinnmaximierung, sondern überschüssige Beiträge werden für die Herstellung neuer Straßen oder Kanäle verwendet.

Der Anteil der sonstigen Gemeindesteuern wie Hundesteuer, Vergnügungssteuer etc. ist mit rund 1,5 Prozent aller Steuereinnahmen relativ gering. Deshalb haben diese Steuerarten eher eine ordnungspolitische als eine finanzielle Funktion. Verschiedene Versuche einzelner Gemeinden, eine Einwohnersteuer zu erheben (mit unterschiedlichen Ansätzen wie z.B. Personenzahl oder Wohnungsgröße) sind bislang vor Gericht gescheitert. Auch die jahrzehntelang von Männern erhobene Feuerwehrabgabe – sofern sie nicht Mitglied der Feuerwehr wurden – ist durch Gerichtsbeschluss abgeschafft worden. In diesem Fall hat der Europäische Gerichtshof gegen die Benachteiligung von Männern entschieden.

In jüngster Zeit ist vermehrt festzustellen, dass Defizite in Verwaltungshaushalten durch Mittel aus dem Vermögenshaushalt (Rücklagen, Erlöse aus Veräußerungen etc.) ausgeglichen werden. Sozusagen allerletztes, allerdings immer häufiger genutztes Mittel, Geld zu beschaffen, ist die Aufnahme von Krediten. Die Finanzierung über Kredite ist beschränkt auf den Investitionshaushalt, in dessen Bereich z. B. durch Baumassnahmen immerhin etwas entsteht, das "sein Geld wert ist". Die Geldaufnahme am Kreditmarkt bedeutet immer eine Einschränkung für die Zukunft und letztendlich eine Verlagerung auf kommende Generationen. Das Argument, dafür könnten diese wertvolle öffentliche Einrichtungen übernehmen, zieht nicht, da die Einschätzung von Werten recht verschieden sein kann und diese auch im Lauf von Jahren an Wert verlieren. Ist eine Gemeinde finanziell zu sehr eingeschränkt, kann sie außerdem spezielle Investitionsprogramme des Landes nicht in Anspruch nehmen, da sie keine Mittel mehr frei hat für den geforderten Eigenanteil. Landratsämter bzw. Regierungspräsidien als Aufsichtsbehörden prüfen diesen Punkt der vorgelegten Haushaltssatzungen sehr kritisch.

Durch neue Steuerungsmodelle wird versucht, die Relation von Einnahmen und Ausgaben sowie die Wirtschaftlichkeit transparent zu machen. Baden-Württembergs Gemeinden und deren Eigenbetriebe waren am 31. Dezember 2007 mit 9,6 Milliarden Euro am Kreditmarkt verschuldet. Dabei fallen knapp 4,7 Mrd. Schulden auf die Kämmereihaushalte und gute 4,9 Mrd. auf die kommunalen Eigenbetriebe. Das entspricht einer durchschnittlichen Verschuldung aller Gemeinden und Gemeindeverbände in Höhe von 897 Euro je Einwohner.

Auch bei höchster Verschuldung können Kommunen nicht Konkurs gehen, allenfalls werden die Haushaltspläne von der Rechtsaufsichtsbehörde (Landkreis bzw. Regierungspräsidium) beanstandet bzw. nicht genehmigt und zur Überarbeitung zurückgegeben.

Ausgaben der Kommunen

Die Kommunen des Landes Baden-Württemberg verbuchten im Jahr 2007 Ausgaben von rund 23 Milliarden Euro. Der mit 29 Prozent größte Teil entfällt auf die soziale Sicherung. Darunter sind Alten-, Pflege- und Behinderteneinrichtungen sowie Kindergärten, Jugendhilfe oder Sozialhilfe zusammen gefasst.  Weitere wichtige Ausgabenblöcke sind die öffentlichen Einrichtungen (z.B. Abwasser, Abfall, öffentlicher Personennahverkehr, Friedhöfe, Stadthallen), das Bau- und Wohnungswesen oder die sonstigen Bereiche, die Polizei, Feuerwehr, Krankenhäuser und Erholungseinrichtungen umfassen.

Die tatsächlich wahrgenommenen Aufgaben sind abhängig von den örtlichen Gegebenheiten und variieren von Gemeinde zu Gemeinde.

Personalausgaben, laufender Sachaufwand, soziale Leistungen sowie Investitionen sind die hauptsächlichen Ausgabepositionen der Gemeinden. Anders als bei Bund und Land beträgt der Anteil der Personalausgaben am Verwaltungshaushalt gleich wie vor etwa 20 Jahren rund ein Viertel, teilweise konnte der Anteil sogar gesenkt werden. Dabei sind in diesem Bereich regelmäßig Kostensteigerungen durch neue Tarifverträge zu kompensieren. Der Anteil für den laufenden Sachaufwand blieb ebenfalls in etwa gleich geblieben und beträgt 17 bis 18 Prozent. Zum laufenden Sachaufwand gehören neben Geschäftsausgaben wie Bürobedarf, Post- und Telefongebühren, Kosten für Fahrzeugunterhaltung, gezahlte Mieten und Pachten, gezahlte Steuern und Versicherungsbeiträge, Schülerbeförderungskosten, aber auch die Unterhaltung von Hoch- und Tiefbauten, die Bewirtschaftung von Grundstücken und baulichen Anlagen sowie Ausgaben für Geräte etc.

Während die gesamten kommunalen Ausgaben zwischen 1980 und 1996 um 80 Prozent gestiegen sind, haben sich die Sozialausgaben verdreifacht und damit von 12 Prozent auf einen Anteil von 21 Prozent erhöht. Hierzu gehören neben Sozialhilfeleistungen vor allem Leistungen der Jugendhilfe sowie Leistungen für Asylbewerber und Flüchtlinge, die im wesentlichen von Bund und Land vorgegeben sind. Die Pflegeversicherung brachte zwar im Bereich der ambulanten Pflege ab 1996 eine Reduzierung der Sozialhilfeaufwendungen für ältere Menschen, dennoch bleiben die meisten Menschen in stationären Einrichtungen weiterhin von der Sozialhilfe abhängig. Auch die Jugendhilfeausgaben sind erheblich gestiegen. Da die Landkreise sich über eine Kreisumlage der Kommunen im Kreis finanzieren und ebenfalls steigende Kosten haben, schlägt auch dies auf die Leistungsfähigkeit der Städte und Gemeinden durch.

Zunehmende Soziallasten, schlechte Einkommensentwicklung und der Zwang zur Haushaltskonsolidierung führten zu einer so starken Reduzierung der Investitionsausgaben, dass Mitte der 90er Jahre nicht einmal das Niveau von 1980 erreicht wurde. Dies hat nicht nur Folgen für die kommunale Infrastruktur, sondern ganz allgemein für Wirtschaftswachstum und Beschäftigung. In der finanziellen Notlage sind Gemeinden gezwungen, sich unter konjunkturellen Gesichtspunkten prozyklisch verstärkend zu verhalten. Dieselbe prozyklische Tendenz ist in den Zuweisungen von Bund und Land festzustellen. Selbst der starke Anstieg von Erlösen aus Vermögensverkäufen hat keine Besserung gebracht, da ein Großteil der Gelder für die Finanzierung laufender Ausgaben verwendet wurde. Eine Besserung ist nicht in Sicht.

Die leeren Kassen der Kommunen

Die Finanzlage der Kommunen bleibt trotz ansteigender Steuereinnahmen angespannt

Höhere Steuereinnahmen, weiter steigende Ausgaben und höhere Kassenkredite kennzeichnen die Haushaltslage der Städte und Gemeinden im zurückliegenden Haushaltsjahr 2007. Insbesondere Städte und Gemeinden in strukturschwachen Regionen profitieren kaum von der guten Konjunktur. Ihre Finanzlage bleibt weiter angespannt.

Auf der Ausgabenseite sind die Kommunen stärker belastet als Bund und Länder, da sie stärker investieren und zudem höhere Sozialausgaben zu schultern hatten. Auch auf der Einnahmenseite standen Bund und Länder 2007  besser da.

Einen ausgeglichenen Haushalt aufzustellen wird immer schwieriger. Hauptproblem ist, dass die Einnahmen nicht mit den steigende laufenden Ausgaben und hohen Schulden mithalten. Die Gemeinden leiden unter den Problemen Arbeitsplatzabbau, hohe Sozialhilfelasten und Finanzkrise. Aufwendungen für die laufende Verwaltung und die steigenden Personalkosten belasten die Kommunen immer stärker. Der Bereich der Daseinsvorsorge und der Infrastruktur ist mit der technischen Entwicklung und der Bevölkerungszunahme, aber auch durch steigende Ansprüche stark angestiegen. Die Förderung des wirtschaftlichen Bereiches nimmt ebenfalls ständig zu.

Die Kommunen halten eine umfassende Gemeindefinanzreform für dringend erforderlich. Außerdem wehren sie sich dagegen, von Bund und Land ständig neue Aufgabe übertragen zu bekommen, ohne dass von dort auch die Kosten übernommen werden (Forderung nach dem »Konnexitätsprinzip«: »Wer bestellt, bezahlt«). Verwaltungsreform, Budgetierung und Zielvereinbarungen sind Versuche der Gemeinden, ihre Finanzen in den Griff zu bekommen.

Selbst wirtschaftlich tätig werden Gemeinden bei der Versorgung der Bevölkerung mit Strom, Wasser, Gas, Fernheizung und ÖPNV. Dies geschieht teilweise in rechtlich selbständigen Unternehmen.

Finanzielle Eigenverantwortung als Garantie der Selbstverwaltung

Die ausreichende Ausstattung mit Geldmitteln und die Möglichkeit, frei über Sie zu verfügen, sind Voraussetzungen eigenständiger Kommunalpolitik. Wichtig ist deshalb, dass mit der Garantie der Selbstverwaltung durch das Grundgesetz (Art. 28 Abs. 2 GG) seit der Verfassungsreform 1994 und 1997 erstmals finanzielle Eigenverantwortung verbunden ist. Eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht (Festlegung der Steuerquote bei Grundsteuer und Gewerbesteuer) zustehende wirtschaftsbezogene Steuerquelle (Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG) garantiert die finanzielle Eigenständigkeit. Das Recht auf eine eigene Finanzausstattung wird auch durch Art. 106 Abs. 3 bis 9 GG gewährleistet. Doch auch wenn sich die Bundesrepublik nachdrücklich zu einer Mitverantwortung für die Finanzausstattung der Kommunen bekennt, liegt die Hauptverantwortung dafür bei den Bundesländern. So liegt auch die Verantwortung, einen Ausgleich zu schaffen zwischen finanzstarken und finanzschwachen Gemeinden bei den Ländern. Lediglich die besonderen Probleme der neuen Bundesländer werden vom Bund teilweise ausgeglichen.

Die Einnahmen aller drei Ebenen der Gebietskörperschaften – Bund, Länder und Kommunen – sind geregelt in einem bundesstaatlich und verfassungsrechtlich normierten Finanzausgleichsystem. Danach werden zunächst jeder der Gebietskörperschaften durch das Trenn- und Verbundssystem des primären Finanzausgleichs eigene Einnahmen zugewiesen. Nach dem Trennsystem stehen Gemeinden und Gemeindeverbänden Steuererträge nach Art. 106 Abs. 6 S. 1 GG zu. Des weiteren steht den Gemeinden ein Anteil an der Einkommensteuer zu, der nach Zusammenfassung der drei großen Steuerarten Einkommens-, Körperschafts- und Umsatzsteuer in einem Verbund (Misch- oder Verbundssystem) berechnet wird (Art. 106 Abs. 3 i.V.m. Abs. 4 und 5 GG). Zum Ausgleich großer Finanzkraftunterschiede wird ein sekundärer Finanzausgleich sowohl auf horizontaler Ebene (z. B. Länderfinanzausgleich) als auch auf vertikaler Ebene zwischen Bund und Ländern sowie zwischen Ländern und Gemeinden durchgeführt.

Haushaltssatzung

Im dritten Teil der Gemeindeordnung (§§ 77-95 GemO) sowie in der Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) des Landes sind die wichtigsten Grundsätze zur Haushaltswirtschaft geregelt. Nach der baden-württembergischen Gemeindeordnung hat eine Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. Dabei ist den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts grundsätzlich Rechnung zu tragen und die Haushaltswirtschaft ist sparsam und wirtschaftlich zu führen. Wie in Parlamenten das Budgetrecht als vornehmstes Recht gilt, weil sich dadurch die Politik festlegen lässt, ist für den Gemeinderat die Diskussion über die Haushaltssatzung (§§ 79 und 81 GemO) und deren Verabschiedung ein wichtiges Fundament der Gemeindepolitik.

Der Kämmerer stellt für die Gemeindeverwaltung für jedes Haushaltsjahr (das Kalenderjahr) den Entwurf einer Haushaltssatzung auf, die durch den Gemeinderat verabschiedet und durch den Landkreis bzw. das Regierungspräsidium (Gemeinden ab 20 000 Einwohnern) genehmigt werden muss. Sie kann gleichzeitig für zwei Jahre, allerdings nach Jahren getrennt, erlassen werden. Von großen Städten wird diese Möglichkeit angesichts des enormen Verwaltungs- und Abstimmungsaufwandes zunehmend genutzt. Andererseits sehen Gemeinderäte in der Diskussion über den Haushalt auch eine wichtige Möglichkeit, die Gemeindepolitik zu steuern.

Die Haushaltssatzung enthält den Haushaltsplan mit Einnahmen und Ausgaben, den vorgesehenen Kreditaufnahmen sowie eine fünfjährige Finanzplanung mit Investitionsprogramm. Daraus ergeben sich vorgesehene Verpflichtungsermächtigungen für zukünftige Haushaltsjahre. Nur so ist es möglich, finanziell wirksame Entscheidung auf Jahre im voraus zu treffen und diese dadurch rechtzeitig zu planen.

Außerdem werden in der Haushaltssatzung der Höchstbetrag der Kassenkredite, die Steuersätze und ggf. weitere Festsetzungen wie z. B. der Stellenplan festgelegt. Grundlage aller Planungen sind das erwartete Bruttosozialprodukt und andere gesamtwirtschaftliche Eckdaten. Ergeben sich Abweichungen von der Planung wird ein Nachtragshaushalt notwendig. Dies ist z. B. bei Kostensteigerungen laufender Baumaßnahmen oder bei zu erwartenden Mindereinnahmen erforderlich. Zur Kontrolle der Ausgaben hat der Gemeinderat für jedes Jahr eine Jahresrechung zu verabschieden. Stadtkreise und Große Kreisstädte müssen ein Rechnungsprüfungsamt einrichten.

Haushaltsplan

Der Haushaltsplan ist in einen Verwaltungs- und einen Vermögenshaushalt zu gliedern (§ 80 GemO). Er ist unter Berücksichtigung von Fehlbeträgen aus Vorjahren in Einnahme und Ausgabe auszugleichen. Der Verwaltungshaushalt umfasst die Ausgaben für alle laufenden Verwaltungsaufgaben. Hierzu gehören Personalkosten, laufende Sachkosten, soziale Leistungen und Kreditzinsen. Zur Finanzierung dienen Steuern, Gebühren und allgemeine Zuweisungen vom Land. Der Vermögenshaushalt umfasst vor allem die Ausgaben für Baumaßnahmen und Kauf von Sachvermögen. Einnahmen sind spezielle Investitionszuweisungen von Bund und Land, Veräußerungserlöse, Rücklagen und Beiträge. Kredite dürfen nur für die Finanzierung des Vermögenshaushalts aufgenommen werden.

Kritisch ist die Situation, wenn Einnahmeausfälle - z. B. durch einen Rückgang der Gewerbesteuereinnahmen – aufgefangen werden müssen. Besonders stark betroffen sind Gemeinden, die den völligen Ausfall eines wichtigen Gewerbesteuerzahlers durch Verlegung des Firmensitzes, Betriebsschließung oder aus anderen Gründen zu verkraften haben. Dies ist in den letzten Jahren verschiedentlich vorgekommen. Besonders kritisiert wird in diesem Zusammenhang, dass prosperierende Unternehmen durch Zukauf von überschuldeten Firmen im In- oder auch Ausland keine Gewerbesteuer mehr bezahlen müssen, ja teilweise diese sogar zurückerstattet werden muss.

Im Verwaltungshaushalt muss ein Mindestüberschuss an Einnahmen - Zuführungsrate genannt - erwirtschaftet werden, der als Pflichtzuführung zur Deckung des Vermögenshaushaltes verwendet wird. Über dieses Minimum hinausgehende Finanzierungsbeiträge werden als "freie Spitzen" bezeichnet und sind die einzige freie "Manövriermasse" einer Gemeinde. Bei Investitionen ist stets zu berücksichtigen, dass die Folgekosten für den Verwaltungshaushalt ebenfalls eingeplant werden müssen, also z. B. die Unterhaltungskosten für das neu erbaute Schwimmbad. Für diese gibt es genauso wenig Zuschüsse wie für später notwendig werdende Sanierungen. Ebenfalls problematisch sind Landesmittel in Form von "Anschubfinanzierungen" für die Schaffung neuer Einrichtungen, für deren Fortbestand die Gemeinde danach selbst aufkommen muss. So verläuft die augenblickliche Diskussion um die Förderung von Ganztagesschulen durch den Bund sehr kontrovers. Durch später notwendig werdende Zins- und Tilgungsleistungen hat die Finanzierung von Investitionen über Kredite auch Folgen für den Verwaltungshaushalt.

Ausweg(e)

Viele Gemeinden sehen einen möglichen Ausweg aus der schwierigen Situation in der Auslagerung einzelner Aufgaben. Selbst wirtschaftlich tätig werden Gemeinden vor allem bei der Versorgung der Bevölkerung mit Strom, Wasser, Gas, Fernheizung und ÖPNV. Daneben sind die Unternehmen vor allem im Messe- und Kongresswesen, dem Wohnungsbau sowie bei Häfen und Flughäfen tätig. Privatisierung öffentlicher Aufgaben bedeutet letztendlich lediglich eine Organisationsprivatiserung. Möglich sind Unternehmen in rechtlich selbständiger Form (Eigengesellschaften und Beteiligungsunternehmen) und rechtlich unselbständige, aber organisatorisch und wirtschaftlich verselbständigte Eigenbetriebe. Deren Umsatzgrößen und Bilanzsummen erreichen häufig die Größe mittelständischer Unternehmen. Die Zahl der Beschäftigten (ohne Krankenhäuser) mit etwa 11 Prozent in diesem öffentlichen Bereich ist ganz erheblich. Auch der Anteil bei Investitionen ist ganz erheblich, zumal häufig gerade Aufgaben mit teuren Investitionen ausgegliedert werden.

Vor allem in größeren Städten findet man zahlreiche Eigenbetriebe, eigene Gesellschaften (Eigengesellschaften) und Beteiligungsunternehmen. Stuttgart hat für 1997 erstmals einen Konzernabschluss für 27 Beteiligungsgesellschaften und Eigenbetriebe vorgelegt. Letzten Endes bedeutet die Privatisierung von Aufgaben auch eine Verlagerung der Entscheidungen und eine Entmachtung des Gemeinderats. Kontrollmöglichkeiten sind noch nicht endgültig geregelt. Außerdem sind eigentlich auch die dort verbuchten Schulden Schulden der Gemeinde. Und es werden vor allem sehr kostenintensive Bereiche wie z. B. die Schwimmbäder ausgegliedert. Zwischen 1990 und 2000 war bei den Eigenbetriebsschulden ein Zuwachs um 168 Prozent zu verzeichnen. In Wirklichkeit sind also die Schulden pro Einwohner etwa 50 Prozent höher als in den Gemeindestatistiken angegeben.