Kommunalwahl 2019

 

Kommunale Selbstverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland

Die Bundesrepublik Deutschland ist dezentral organisiert, d. h. neben der Bundesebene und der Länderebene haben auch Gemeinden und Landkreise eigene Zuständigkeiten, eigene Finanzwirtschaft und einen dazu gehörenden demokratischen Willensbildungsprozess. Die öffentlichen Aufgaben sind auf die verschiedenen Aufgabenträger verteilt. Gemeinsam haben sie die Aufgabe, das Gemeinwohl zu gestalten. Auch wenn die Kommunen zu den drei Hauptverwaltungsebenen gehören, so sind sie staatsrechtlich Teil der Länder und unterliegen damit deren Aufsichts- und Weisungsrecht.

Als Gemeinde bezeichnet man sowohl die unterste Verwaltungsinstanz wie auch das Sozialgebilde der Menschen, die in einer Gemeinde leben. Kommunalpolitik können Bürgerinnen und Bürger hautnah erleben. Sie können sich einbringen und mitgestalten.

Der Begriff Kommune heißt wörtlich aus dem Lateinischen übersetzt Gemeinde, allerdingswerden mit diesem Begriff sowohl die Gemeinden, die kreisfreien Städte, die kreisangehörigen Städte und die Landkreise bezeichnet. Juristisch sind die Kommunen Körperschaften des öffentlichen Rechts.

Die Gemeinden sind die kleinsten demokratischen Einheiten unseres Staatswesens. Sie sind die Keimzelle unserer Demokratie. Neben den Gemeinden gibt es die Landkreise und Bezirke. Sie bilden die Ebenen der Kommunalverwaltung.

„Die Gemeinden sind die Grundlage des Staatsvereins“,
so schrieb es schon die Verfassung des Königreichs Württemberg 1819 fest: Das galt damals, das galt auch zuvor schon, das gilt heute noch. Grundsätzlich sind die Gemeinden für alle Probleme und Aufgaben zuständig, die sich in ihrem Gebiet stellen (Allzuständigkeit; Universalitätsprinzip). Diese Allzuständigkeit kann ihnen im Einzelfall nur auf dem Gesetzeswege entzogen werden. Und auch dann nur, wenn sie überfordert sind oder darüber hinausreichende Belange eine umfassendere Lösung wünschenswert oder gar erforderlich machen.
So will es das Subsidiaritätsprinzip - nach dem die Aufgaben jeweils auf der untersten möglichen Ebene zu erledigen sind.

Die Gemeinden sind Körperschaften der Selbstverwaltung, das heißt die Bürgerschaft selbst ist gefordert, nimmt aber fast durchweg die
Erledigung ihrer Aufgaben durch von ihr gewählte Organe wahr: durch den Gemeinderat und den Bürgermeister. Der Rat ist dabei kein Parlament, sondern ein Verwaltungsorgan, das als Gremium die Verwaltungsführung wahrnimmt.

Vorsitzender des Rates ist der Bürgermeister. Auch er ist unmittelbar von der Bürgerschaft gewählt. Er bereitet die Beschlüsse des Gremiums vor und führt sie anschließend aus. Er vertritt die Gemeinde nach außen. Zusätzlich
bedient sich der Staat des Bürgermeisters und seiner hauptamtlichen Verwaltung, um ihnen staatliche Aufgaben zu übertragen (z. B. Polizeiaufgaben, Personenstandswesen, Durchführung von Wahlen). Hierbei ist der Bürgermeister in den staatlichen Instanzenzug einbezogen und muss Weisungen von „oben“ befolgen.

Kommunale Selbstverwaltung reicht in Deutschland bis ins Mittelalter zurück. Vor allem im deutschen Südwesten hat die Selbstverwaltung der Gemeinden stets eine wichtige Rolle gespielt, wenn auch heutige Ideen von Demokratie erst in neuerer Zeit umgesetzt wurden.

Kommunale Verfassungssysteme

Nach 1945 gab es zunächst vier Typen kommunaler Verfassungssysteme in Deutschland, die nach entsprechenden Traditionen oder gemäß Vorstellungen der jeweiligen Besatzungsmacht entstanden waren (nach: Hans-Georg Wehling:  Kommunalpolitik in Baden-Württemberg). 

  • Norddeutsche Ratsverfassung in Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen mit einem starken Rat und einer Doppelspitze aus Bürgermeister als ehrenamtlichem Ratsvorsitzenden und Gemeinderepräsentanten sowie Gemeindedirektor (bzw. Stadt-, Oberstadtdirektor je nach Gemeindegröße) als Verwaltungschef.
  • Magistratsverfassung in Hessen und Schleswig-Holstein mit einer förmlichen Stadtregierung (Magistrat),
  • Süddeutsche Ratsverfassung in Baden-Württemberg und Bayern mit einem mächtigen volksgewählten Bürgermeister und 
  • Bürgermeisterverfassung in Rheinland-Pfalz und im Saarland, die sich von der Süddeutschen Ratsverfassung eigentlich nur dadurch unterscheidet, dass hier die Bürgermeister vom Rat, nicht aber direkt von den Bürgern gewählt wurden.

Seit den 1990er Jahren herrscht in allen Flächenstaaten der Bundesrepublik ein kommunaler Verfassungstyp vor, der am Modell der Süddeutschen Ratsverfassung orientiert ist. Als nach der Wende viele Elemente der Bürgerbeteiligung in die Verfassungen der neuen Bundesländer aufgenommen wurden, zogen die Länder, die dies noch nicht hatten, nach.

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Kommunale Selbstverwaltung in Baden-Württemberg

Die Gebiets- und Verwaltungsreform

Mit Gründung des Landes Baden-Württemberg im Jahr 1952 wurde die Süddeutsche Ratsverfassung fortgeführt. Anfang der 70er Jahre wurde zu Zeiten der Großen Koalition unter Ministerpräsident Dr. Hans Filbinger (CDU) und Innenminister Walter Krause (SPD) eine grundlegende Gebiets- und Verwaltungsreform durchgeführt, bei der es vor allem um die Größe der Verwaltungseinheiten ging. Dennoch gibt es im Land immer noch relativ viele kleine Gemeinden, nur 92 haben mehr als 20.000 Einwohner und lediglich neun sind Großstädte mit mehr als 100.000 Einwohnern.

Von der Bevölkerung leben nur 48,3 % in Städten über 20 000 Einwohnern (19,1 Prozent der Einwohner in Großstädten), dagegen 51,5 % in Gemeinden unter 20.000 Einwohnern.

Baden-Württembergs Gebiet ist heute gegliedert in:

  • 4 Regierungsbezirke,
  • 12 Regionen,
  • 35 Landkreise und 9 Stadtkreise und
  • 1.101 Gemeinden (89 davon sind Große Kreisstädte; 311 Gemeinden führen die Bezeichnung "Stadt").

Seit der Gebiets- und Verwaltungsreform hat Baden-Württemberg insgesamt 1.108 Kommunen. Davon sind neun Kreisfreie Städte, also Stadtkreise. Die übrigen Kommunen sind in 35 Landkreise aufgeteilt. Diese sind zusammengefasst in 12 Regionalverbände, die wiederum 4 Regierungsbezirken zugeordnet sind.

Der Verband Region Stuttgart, der sich aus der Stadt Stuttgart sowie den umliegenden Kreisen Böblingen, Ludwigsburg, Esslingen, Waiblingen und Göppingen zusammensetzt, hat mit dem direkt gewählten Regionalparlament Aufgaben übernommen, die alle beteiligten Kreise und deren Gemeinden betreffen.

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Das Selbstverwaltungsrecht

Das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden bedeutet:

  • Universalität:
    Allzuständigkeit für alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft.
  • Autonomie, Satzungsgewalt:
    Die Befugnis, in den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft eigenes, objektives Recht zu setzen.
  • Finanzhoheit:
    Die ausreichende Versorgung mit eigenen Finanzmitteln.
  • Personalhoheit:
    Die Befugnis, in eigener Verantwortung Zahl und Rechtsverhältnis der Gemeindebediensteten zu bestimmen.
  • Die eigenverantwortliche Verwaltung aller gemeindlichen Aufgaben. Hierzu gehört die Organisationshoheit.
  • Die Planungshoheit der Gemeinde.
  • Die Verwaltung der Gemeinde unter Beteiligung einer gewählten Volksvertretung.

Neben Selbstverwaltungsaufgaben haben die Gemeinden auch nach Weisung des Staates Aufgaben zu erfüllen. Unterhalb der einfachen Unterteilung in „weisungsfreie Aufgaben" (Selbstverwaltungsaufgaben) und „weisungsgebundene Aufgaben" (staatliche Aufgaben) gibt es ein kompliziertes Raster gemeindlicher und gemeindlicher und staatlicher Aufgaben mit unterschiedlichen Zuständigkeits- und Aufsichtsregeln.

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Die Verwaltungseinteilung in Baden-Württemberg

Verwaltungseinteilung Baden-Württemberg

Karte: Landesvermessungsamt Baden-Württemberg

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Mit der Verwaltungsreform wurden auch die Regierungsbezirke neu zugeschnitten.

Nach der Gründung des Landes Baden-Württemberg war die Aufteilung der Verwaltung unterhalb der Landesebene zunächst in den historischen Grenzen sowie der Aufteilung durch die Alliierten entlang der Autobahn A 8 erhalten geblieben.

  • Nordbaden,
  • Südbaden,
  • Nordwürttemberg und
  • Südwürttemberg.

Durch die Gebiets- und Verwaltungsreform wurden teilweise Gemeinden und Landkreise über frühere Landesgrenzen hinweg zusammengeschlossen. Die vier Regierungsbezirke mussten infolgedessen ebenfalls neu eingeteilt werden.

Dreistufiger Verwaltungsaufbau in Baden-Württemberg

Wie in anderen großen Flächenländern der Bundesrepublik Deutschland ist die Verwaltung in Baden-Württemberg regional in drei Stufen aufgebaut: An der Spitze stehen die Ministerien – für das ganze Land zuständig, doch mit fachlich getrennten Kompetenzen. Damit die politischen Entscheidungen bei ihrer Umsetzung über ihre fachliche Begrenzung hinaus in sich stimmig, wie „aus einem Guss“ umgesetzt werden, zudem die Gegebenheiten vor Ort berücksichtigt werden können, ist die Verwaltung unterhalb der Ebene der Ministerien nach räumlichen Zuständigkeiten gegliedert. Daher ist Baden-Württemberg in vier Regierungsbezirke aufgeteilt, die nach dem Sitz des jeweiligen Regierungspräsidiums benannt sind:

Seither gibt es – zumindest formal – keine Unterscheidung mehr zwischen Baden und Württemberg.

Zwischen Land und Kommunen stehen als offizielle Mittelinstanz die Regierungspräsidien der Regierungsbezirke und für einzelne Aufgabenbereiche die Regionalverbände.

Verwaltungsreform Baden-Württemberg

In Baden-Württemberg trat am 1.1.2005 die große Verwaltungsstrukturreform in Kraft.

Ein dreistufiger Aufbau wurde zum prägenden Strukturelement der Landesverwaltung: 

  • An der Spitze stehen die zehn Ministerien
  • Auf der mittleren Ebene wurden die vier Regierungspräsidien gestärkt: Landesoberbehörden und höhere Sonderbehörden kamen unter ihr Dach. 
  • Die unteren Sonderbehörden wurden in die Landratsämter und Stadtkreise integriert.

Die 4 Regierungspräsidien, 35 Landratsämter und 9 Bürgermeisterämter der Stadtkreise nehmen fast alle wesentlichen Verwaltungsaufgaben wahr.

Von der Reform waren insgesamt über 450 Behörden und Ämter mit rund 20.000 Beschäftigten betroffen. Diese Angaben enthalten nicht die Stellen für Polizeivollzugsbeamte und nicht die Stellen in den von der Reform betroffenen Dienststellen und Einrichtungen in den Geschäftsbereichen des Justiz- und Finanzministeriums.
12.000 Bedienstete wurden von den unteren Sonderbehörden in die Kreise umgesetzt, wobei 7.100 Stellen auf Beamte, Angestellte und Arbeiter sowie 4.900 Stellen auf Waldarbeiter und Straßenwärter entfallen. Die Beamten des höheren Dienstes und vergleichbare Angestellte wurden den Landratsämtern zugeordnet, bleiben aber ebenso wie die Beamten des Polizeivollzugsdienstes Beschäftigte des Landes. Von den unteren und höheren Sonderbehörden und Landesoberbehörden wechselten 7.000 Beschäftigte zu den Regierungspräsidien.

Die Reform wurde 2007 von der Landesregierung evaluiert und sollte zum 1. Januar 2009 fortentwickelt und optimiert werden.

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Die Regierungspräsidien - Mittelinstanz zwischen Land und Kommunen

Durch die Gebiets- und Verwaltungsreform wurden teilweise Gemeinden und Landkreise über alte Landesgrenzen hinweg zusammengeschlossen. Die Regierungsbezirke mussten infolgedessen ebenfalls neu eingeteilt werden und werden seither nach dem Sitz des jeweiligen Regierungspräsidiums benannt:

Die Regierungspräsidien stehen als sogenannte Mittelbehörden in der
Verwaltungshierarchie zwischen den Ministerien als oberster Ebene und den unteren Verwaltungsbehörden. Sie bündeln dabei die verschiedenen Verwaltungszweige unter einem Dach. Die große Zahl von Fachaufgaben, die bei den Ministerien auf die einzelnen Ressorts verteilt sind (z. B. die Bereiche Bauwesen und Raumordnung, Kommunalaufsicht, Wirtschaft und Verkehr, Landwirtschaft, Straßenwesen, Umwelt, Gesundheitswesen, Bildungswesen
und Polizei), werden auf der mittleren Verwaltungsebene von den Regierungspräsidien als einer homogenen Behörde wahrgenommen. Die Bündelung der Fachaufgaben ermöglicht sowohl die Koordinierung verschiedenster Fachbereiche wie auch den Ausgleich unterschiedlicher Auffassungen und Interessen. Da dies bereits auf der Ebene unterhalb der
Ministerien geschieht, werden die Entscheidungsprozesse wesentlich beschleunigt.

Besonders markante Beispiele für die Bündelungsfunktion sind in der Praxis z. B. die Planfeststellungsverfahren für den Bau/Ausbau von Autobahnen und Bundesstraßen, für den Ausbau der Stadtbahnen und den Neubau der ICE-Schnellbahntrassen oder auch die Flurneuordnungsverfahren.

Die Regierungspräsidien führen die Rechtsaufsicht über Stadt- und Landkreise, Gemeinden, Zweckverbände und Regionalverbände. Sie sind Fach- und Rechtsaufsichtsbehörde über die unteren Verwaltungsbehörden. Sie sind Fach- und Dienstaufsichtsbehörde über die Polizeidirektionen und Schulen. Die Regierungspräsidien gewährleisten im Rahmen der Rechts- und Fachaufsicht den rechtmäßigen und zugleich einheitlichen Verwaltungsvollzug. Dies gilt auch dann, wenn die Regierungspräsidien als Widerspruchsbehörde tätig werden, wie z. B. in Baugenehmigungsverfahren.

Im Rahmen der Kommunalaufsicht sind die Regierungspräsidien wichtiger Ansprechpartner für die Kreise und Großen Kreisstädte. Ihnen obliegt die Genehmigung der Haushalte der Kreise und Großen Kreisstädte sowie (beim Regierungspräsidium Stuttgart) des Verbands Region Stuttgart.

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Zwölf Regionalverbände - Institutionalisierte Zusammenarbeit in der Region

Das zweite Gesetz zur Verwaltungsreform, das Regionalverbandsgesetz vom 26. Juli 1971, ersetzte die bisher 20 regionalen Planungsgemeinschaften durch 12 öffentlich-rechtliche Planungsverbände. Wichtige Aufgabengebiete der Regionalplanung sind:

  • Siedlungs- und Verkehrsentwicklung
  • Wirtschaftsförderung
  • Versorgung und Entsorgung
  • Umweltschutz und Kultur

Die Regionalverbände sind Körperschaften des öffentlichen Rechts mit einer demokratisch legitimierten Verbandsversammlung, einem Verbandsvorsitzenden und einer Verwaltung mit einem Regionaldirektor. Die Mitglieder der Regionalversammlung werden direkt gewählt.

Da verstärkte Zusammenarbeit innerhalb von Regionen notwendig ist, wurden insgesamt zwölf Regionalverbände eingerichtet:

Regionalprobleme können innerhalb der Verbände unbefangener und über den Tag hinaus angegangen werden, weil die Verbände etwas außerhalb der Verwaltungshierarchie stehen.

Der Regionalverbände sind für die räumliche Ordnung und Entwicklung der Region verantwortlich.

Die Ansprüche der Menschen wie Baugebiete, Verkehrswege, Freizeit-, Erholungs- und Versorgungseinrichtungen mit den natürlichen Gegebenheiten unserer vielgestaltigen, schönen Landschaft in Einklang zu bringen und die Zukunftschancen zu nutzen - das ist die Aufgabe des Regionalverbandes.

Vielfältige Entwicklungen wie 

  • Bevölkerungswachstum
  • Verlust von Arbeitsplätzen
  • steigendes Verkehrsaufkommen

machen eine koordinierte und überörtliche Planung dringend notwendig.

Der Regionalverband bietet eine Grundlage für das gemeinsame Miteinander. Er handelt in eigener Verantwortung. Rechtliche Grundlage ist das Landesplanungsgesetz Baden-Württemberg.  

Für den Verdichtungsraum Stuttgart existiert seit 1994 der "Verband Region Stuttgart", dem neben der Landeshauptstadt fünf Nachbarkreise angehören (Esslingen, Böblingen, Ludwigsburg, Waiblingen und Göppingen). Der "Verband Region Stuttgart" ist nicht nur mit Planungsaufgaben betraut, sondern auch für die Umsetzung von Aufgaben verantwortlich. Auf diese Weise soll die Stadt-Land-Problematik im Raum Stuttgart besser bewältigt und das Gewicht der Region Stuttgart im internationalen Wettbewerb der Regionen verstärkt werden.

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Die Landkreise

Die Landkreise sind untere staatliche Verwaltungsbehörde und kommunale Selbstkörperschaft. Die Landkreise unterstützen die kreisangehörigen Gemeinden bei der Erfüllung Ihrer Aufgaben und tragen zu einem gerechten Ausgleich der Lasten bei. Die Landkreise haben sich die Verpflichtung auferlegt, bei ihrem Wirken zuvorderst die Interessen ihrer Bürgerinnen und Bürger zu berücksichtigen. Ziel der Landkreise ist es, die kommunale Selbstverwaltung und damit Bürgernähe und Effizienz bei allen Maßnahmen in den Mittelpunkt zu stellen. Mit einer Reihe wichtiger kommunaler und staatlicher Aufgaben spielen die Landkreise eine bedeutende Rolle auf der kommunalen Ebene und als Bindeglied zwischen Land und Kommunen.

Die 35 Landkreise setzen sich im Gegensatz zu den neun Stadtkreisen aus einer Anzahl von Gemeinden zusammen. Sie besitzen eine Doppelnatur:

  • zum einen sind sie untere staatliche Verwaltungsbehörden und
  • zum anderen kommunale Selbstverwaltungskörperschaften.

Die Landkreise ergänzen die Tätigkeit der Gemeinden, wo deren Leistungs- und Verwaltungskraft nicht ausreicht.

Als untere staatliche Verwaltungsbehörde ist das Landratsamt vor allem damit beschäftigt, Gefahren für die öffentliche Sicherheit abzuwenden und die Rechtsaufsicht über die Gemeinden im Kreis auszuüben.

Aufgaben, die zwischen den Gemeinden anfallen (z. B. Verbindungsstraßen, Öffentlicher Personennahverkehr) oder für die eine einzelne Gemeinde zu klein ist (z. B. Krankenhaus, Berufsschule, Sonderschulen, Müllabfuhr), werden von Gemeindeverbänden (Landkreisen) wahrgenommen. Auch der Landratsämter
bedient sich der Staat zur Erledigung seiner eigenen Aufgaben – nach der Verwaltungsreform von 2005 sogar sehr stark, indem ihnen Schulämter, Forstämter, usw. eingegliedert worden sind. Mittlerweile hat sich das Verhältnis
zwischen Selbstverwaltungsaufgaben und staatlichen Aufgaben auf der Ebene der Landkreise annähernd umgekehrt: von 2 : 1 zu 1 : 2. Zu den staatlichen Aufgaben der Landratsämter gehörte immer schon die Aufsicht über die Gemeinden. Ab 20.000 Einwohnern ist das jeweilige Regierungspräsidium für die Kommunalaufsicht zuständig. Gemeinden sind schließlich im politischen System staatsrechtlich keine selbstständige Ebene, sondern Bestandteil der Länder. Von daher setzen die Länder den Handlungsrahmen  (Gemeindeordnung) der Gemeinden fest, kontrollieren Amtsführung und Haushaltsgebaren. Kein Wunder also, dass die Gemeinden die am wenigsten
verschuldete Ebene im politischen System der Bundesrepublik sind.

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