Die Landkreise

Positionierung im Staatsaufbau

Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland geht von einem Staatsaufbau von unten aus.

Neben den Gemeinden stellen die Landkreise die untere Ebene des Staatsaufbaus in der Bundesrepublik Deutschland dar. Sie bilden die kommunale Ebene und sind als Institution verfassungsrechtlich geschützt.
Gemäß Artikel 28, Absatz 1 des Grundgesetzes muss "das Volk in den Ländern, Kreisen und Gemeinden eine Vertretung" haben, die nach denselben Wahlgrundsätzen wie der Bundestag zu wählen ist.
Entsprechend Absatz 2 haben Gemeinden und Landkreise das Recht der Selbstverwaltung im Rahmen der Gesetze. Nach Abschluss der Gebietsreform in den neuen Bundesländern gibt es 323 Landkreise in Deutschland.

35 Landkreise und 9 Stadtkreise

Landkreis

Bei der Kreisreform von 1973 wurden anstelle der früheren 63 Landkreise 35 Landkreise gebildet. Als neue Planungsebene kamen damals die zwölf Regionalverbände hinzu.

Die 35 Landkreise in Baden-Württemberg setzen sich im Gegensatz zu den neun Stadtkreisen aus einer Anzahl von Gemeinden zusammen. Die Stadtkreise nehmen neben den Kreisaufgaben zugleich auch die Gemeindeaufgaben wahr.

Im Jahr 2000 lebten rund 8,6 Millionen Einwohner oder etwa 82 Prozent der Landesbevölkerung in Landkreisen.

Größter Landkreis ist der Einwohnerzahl nach der Rhein-Neckar-Kreis mit 523.000 Einwohnern, kleinster der Hohenlohekreis mit 107.000 Einwohnern. Im Durchschnitt beträgt die Einwohnerzahl 245.000 Einwohner. Die Landkreise umfassen durchschnittlich 986 Quadratkilometer. Größter Landkreis ist der Ortenaukreis mit 1.861 Quadratkilometern, kleinster der Landkreis Tübingen mit 519 Quadratkilometern

Karte der Landkreise in Baden-Württemberg

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Wie funktioniert ein Landkreis?

Die Landkreise besitzen eine Doppelnatur: zum einen sind sie untere staatliche Verwaltungsbehörde und zum anderen kommunale Selbstverwaltungskörperschaft. Als untere staatliche Verwaltungsbehörde ist das Landratsamt vor allem damit beschäftigt, Gefahren für die öffentliche Sicherheit abzuwenden und die Rechtsaufsicht über die Gemeinden im Kreis auszuüben. Die Landkreise ergänzen die Tätigkeit der Gemeinden, wo deren Leistungs- und Verwaltungskraft nicht ausreicht.

Verwaltungsorgane des Landkreises sind der Kreistag als Vertretung der Einwohner und der von diesem gewählte Landrat. Der Kreistag legt die Grundsätze für die Verwaltung fest und entscheidet über alle Angelegenheiten, soweit nicht der Landrat kraft Gesetzes zuständig ist oder ihm der Kreistag bestimmte Angelegenheiten übertragen hat. Wegen der Vielzahl der Aufgaben setzt der Kreistag Ausschüsse ein, in denen Themen vorberaten oder bei Zuständigkeit des Ausschusses auch entschieden werden.

Rechtsaufsichtsbehörde für das Landratsamt ist das Regierungspräsidium.

Kreistag

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Der Kreistag

Vertretungsorgan der Kreisbevölkerung ist der Kreistag, der über alle wichtigen Kreisangelegenheiten entscheidet, soweit sie aus der kommunalen Selbstverwaltung resultieren.

Der Kreistag

  • legt die Grundsätze für die Verwaltung des Landkreises fest und entscheidet soweit nicht der Landrat kraft Gesetzes zuständig ist oder der Kreistag ihm eine bestimmte Aufgabe übertragen hat.
  • wählt den Landrat sowie die Mitglieder der Regionalverbandsversammlung (ausgenommen in der Region Stuttgart, wo diese direkt gewählt werden).

Der Kreistag wird alle 5 Jahre von der wahlberechtigten Kreisbevölkerung gewählt. Wahlberechtigt und auch wählbar sind die Einwohner des Landkreises, die Deutsche oder EU-Ausländer sind, das 16. Lebensjahr vollendet haben und seit mindestens 3 Monaten im Gebiet des Landkreises wohnen. Wer das Wahlrecht durch Wegzug oder Verlegung des Hauptwohnsitzes verloren hat und vor Ablauf von 3 Jahren wieder in den Landkreis zieht oder dort seine Hauptwohnung begründet, besitzt mit der Rückkehr das Wahlrecht.

Sitzungen des Kreistages

Der Landrat beruft den Kreistag schriftlich spätestens eine Woche vor dem Sitzungstag ein.

Aus der Tagesordnung sind die einzelnen Verhandlungsgegenstände ersichtlich. Der Kreistag ist auch einzuberufen, wenn dies ein Viertel der Kreisräte unter Angabe des Verhandlungsgegenstandes beantragt. Die Sitzungen des Kreistags sind grundsätzlich öffentlich; nichtöffentlich darf nur unter besonderen Voraussetzungen beraten werden. Der Kreistag beschließt in der Regel durch offene Abstimmung; die Beschlüsse werden mit Stimmenmehrheit gefasst; Stimmenthaltungen gelten als nicht abgegebene Stimmen.

Wahl zum Kreistag

Wahlrecht, Wählbarkeit und Wahlperiode bei den Kreistagswahlen entsprechen den Vorschriften des Kommunalwahlgesetzes des Landes Baden-Württemberg. Die Wahlvorschriften enthält die Landkreisordnung des Landes Baden-Württemberg. Als Wahlsystem gilt die Verhältniswahl auf der Grundlage freier Listen, die von Parteien und Wählervereinigungen für das Wahlgebiet eingereicht werden. Wie bei der Gemeinderatswahl haben die Wählerinnen und Wähler so viele Stimmen, wie Mandatsträger zu wählen sind. Es besteht auch hier die Möglichkeit zu kumulieren (Stimmenhäufung bis drei auf einen Kandidaten) und zu panaschieren (Übertragen von Kandidaten von einer Liste auf die andere). Deshalb wird für nähere Details auf die Ausführungen zur Gemeinderatswahl verwiesen. Wichtige Unterschiede sind die Möglichkeit, in die Liste mehr Bewerber aufzunehmen als zu wählen sind, sowie die Aufteilung des Landkreises in Wahlbezirke.

Kreistagswahlen

Die Gesamtzahl der Kreisräte richtet sich nach der Zahl der Einwohner und beträgt mindestens 36, höchstens 86 Kreisräte. Die Zahl von Überhangmandaten ist gesetzlich auf 20 Prozent beschränkt , um die Kreistage nicht unübersichtlich zu machen. Die Aufteilung in Wahlbezirke soll gewährleisten, dass alle Regionen des Landkreises vertreten sind. Gewählt wird nur innerhalb des Wahlbezirks. Die Zahl der jeweiligen Plätze hängt von der Bevölkerungszahl ab. Bei ein nur oder zwei Plätzen in kleinen Wahlbezirken ist es allerdings viel schwieriger, in den Kreistag gewählt zu werden. Der Anteil von Frauen in den baden-württembergischen Landtagen ist mit 13,9 Prozent noch geringer als in den Gemeinderäten. Bei den wenigen Stimmen, die dem Wähler jeweils zur Verfügung stehen, wird es auch schwieriger, einen gewissen Anteil auf die auf den Listen stehenden Frauen zu lenken.

In den baden-württembergischen Landkreisen sind 2.380 Kreisräte ehrenamtlich tätig.

Wählbar in den Kreistag sind die wahlberechtigten Kreiseinwohner, die mindestens drei Monate im Landkreis wohnen oder – sofern die Zeit kürzer ist - nicht länger als drei Jahre weggezogen waren. Das aktive Wahlrecht gilt für Deutsche und für EU-Bürger ab 16 Jahren, das passive Wahlrecht ab 18 Jahren. Diskutiert wird immer wieder über die Inkompatibilität (Unvereinbarkeit) eines Bürgermeisteramtes mit dem Amt eines Kreisrates. Als Argument gegen Bürgermeister wird angeführt, dass diese – sofern es sich nicht um große Kreisstädte handelt – durch das Landratsamt kontrolliert werden und andererseits der Kreistag den Landrat wählt. Dies wird als gegenseitige Abhängigkeit gesehen. Andererseits hat jeder Bürgermeister ein großes Interesse an einem Sitz im Kreistag, weil er etwas für seine eigene Gemeinde erreichen will. Andererseits kann er dort auch gegen eine Erhöhung der Kreisumlage kämpfen.

Mandatsanteil bei der Kreistagswahl vom 13. Juni 2004

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Der Landrat

An der Spitze der Kreisverwaltung steht in Baden-Württemberg der Landrat. Er ist

  • Vorsitzender des Kreistags (allerdings ohne Stimmrecht) und seiner Ausschüsse,
  • Leiter des Landratsamts sowie
  • gesetzlicher Vertreter des Landkreises.

Der Landrat wird vom Kreistag für acht Jahre gewählt. In den ersten beiden Wahlgängen ist die absolute Mehrheit notwendig, bei Stimmengleichheit entscheidet das Los (so im Ostalbkreis 1996). Wählbar sind alle Deutschen, die das 30. Lebensjahr, aber noch nicht das 63. vollendet haben. Der Landrat ist Beamter des Landkreises. Da er auch Leiter der staatlichen unteren Verwaltungsbehörde ist, hat sich das Land bei der Wahl des Landrats gewisse Mitwirkungsrechte vorbehalten.

Aktuelle Diskussion

Immer wieder gibt es Diskussionen um eine Direktwahl des Landrats durch die Bürgerinnen und Bürger. Außer in Baden-Württemberg und Brandenburg ist die Direktwahl in allen Flächenländern bereits eingeführt. Im Zusammenhang mit einer möglichen Ausweitung der Aufgaben der Landkreise hat die Diskussion um die Direktwahl des Landrats zugenommen. Kritisiert wird, dass der Landrat zumindest teilweise von jenen gewählt wird, die er zu kontrollieren hat. Der baden-württembergische Gemeindetag wehrt sich gegen die Direktwahl des Landrats sowie gegen eine Erweiterung der Aufgaben der Landkreise. Als wichtiges Argument wird angeführt, dass Werbemaßnahmen für eine Direktwahl in einem so großen Wahlbezirk wie dem Landkreis (durchschnittlich 210 000 Einwohner) sehr teuer wären und von keiner Einzelperson bezahlt werden könnten. Dies würde Parteikandidaten bevorzugen und dem späteren Landrat die Unabhängigkeit nehmen. Bislang sind sehr viele Landräte parteilos. Auch die Aufgabe als Leiter einer unteren Sonderbehörde des Landes spreche gegen eine Direktwahl. Andere Stimmen sind der Ansicht, gerade die Direktwahl stärke die Unabhängigkeit des Landrats und führe zu einer stärkeren Identifikation mit dem Landkreis.

Der Erste Landesbeamte ist zugleich allgemeiner Stellvertreter des Landrats. Er ist staatlicher Beamter und wird vom Innenministerium in Absprache mit dem Landrat ernannt. Er nimmt vor allem Aufgaben im Bereich der unteren Verwaltungsbehörde wahr. Er kann den Landrat nicht im Vorsitz des Kreistages, wohl aber in den Ausschüssen vertreten.

Das Landratsamt

Organisationsplan eines Landratsamtes

Das Landratsamt ist zugleich Staatsbehörde und kommunale Kreisbehörde.

Als Staatsbehörde ist es untere Verwaltungsbehörde; hier hat der Landrat die alleinige Zuständigkeit.

Die Kreise haben etwa 63.000 Beschäftigte, von denen rund 30.000 in den Einrichtungen des Kreises selbst tätig sind (z. B. Krankenhäuser, Schulen,
Abfallbeseitigungsanlagen). Die Kreisverwaltungen haben sich im letzten
Jahrzehnt deutlich verändert: Ausgehend von der Industrie ist auch hier
von „lean management“, von Neuen Steuerungsmodellen, dezentraler Ressourcenverantwortung, Leistungsvereinbarungen, Budgetierung und Controlling die Rede. Durch Delegation wird die Handlungsfreiheit und Eigenverantwortung gestärkt. Einsparungen können nun auch in das nächste
Haushaltsjahr übertragen und in notwendige Beschaffungen investiert werden.
Ab 2009 – mit einer Übergangsfrist bis 1. Januar 2016 – wird die bisherige
Kameralistik durch die doppische (kaufmännische) Buchführung abgelöst.
Die frühere Gliederung in Abteilungen (Dezernate) ist meist zugunsten
von Fachbereichen geändert worden. Die Art und Weise der Organisation
ist Teil des Organisationsrechts des Landrats. Hier kann der Kreistag nur
indirekt über den Kreishaushalt einwirken.

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Die Aufgaben der Landkreise

Kreisaufgaben

Jede politische Ebene hat ihren Aufgabenbereich. Bund und Länder erfüllen Aufgaben, die wegen ihres Zuschnitts und Umfangs eine zentrale Erledigung erfordern.

Möglichst viele Aufgaben sollen von den Gemeinden erfüllt werden. Typische Gemeindeaufgaben sind: Kindergärten, Grund- und Hauptschulen, Wasserversorgung, Abwasserbeseitigung, Feuerwehr, Sportplätze und -hallen, Ortsstraßen und Baugeländeerschließung.

Für Aufgaben, die die Gemeinden nicht selbst erfüllen können, sind die Landkreise zuständig. In Baden-Württemberg ist der Aufgabenbereich der Landkreise in der Landkreisordnung umschrieben.

Während der Landrat für den Bereich der Unteren Verwaltungsbehörde allein das Sagen hat, ist der Kreistag für den Bereich der Selbstverwaltungsaufgaben entscheidend.

Nach § 2 LKrO gliedert sich der Wirkungskreis des Kreises in freiwillige Aufgaben der Selbstverwaltung sowie in Pflicht- und Weisungsaufgaben.
In eigener Verantwortung verwaltet er in seinem Gebiet die öffentlichen Aufgaben, die die Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden übersteigen. Dies unterstreicht die subsidiäre Aufgabenstellung der Kreise. Er hat sich auf die Aufgaben zu beschränken, die der einheitlichen Versorgung und Betreuung der Einwohner des ganzen Landkreises oder eines größeren Teils desselben dienen. Die Übernahme freiwilliger Aufgaben steht im finanziellen und politischen Ermessen der Kreistage. So werden in den Kreisen unterschiedliche Maßnahmen gefördert wie zum Beispiel Feuerwehren, Bau von Sporthallen, Ferienfreizeiten, Musik- und Volkshochschulen, Maßnahmen des Fremdenverkehrs, Kindergärten, Erziehungsberatungsstellen, Museen usw.

Pflichtaufgaben:

  • die Abfallwirtschaft (z.B. Mülldeponien, Thermische Abfallbeseitigung),  
  • das Gesundheitswesen (Kreiskrankenhäuser, Gesundheitsämter),
  • die Sozial- und Jugendhilfe,
  • die Berufs- und Sonderschulen,  
  • der Öffentliche Personennahverkehr (z. B. Buslinien, Schülerbeförderung),
  • der Umwelt- und Naturschutz,  
  • der Forst,  
  • die Straßenbauverwaltung mit Straßenmeistereien,  
  • die Landwirtschaftsverwaltung,
  • das Vermessungswesen und die Flurneuordnung,
  • die Gewerbeaufsicht,
  • die Versorgungsämter,
  • der Veterinärbereich (Tierhaltung und -schutz, Tierseuchen),
  • und die Kreisstraßen.

Freiwilligen Aufgaben:

  • z. B. Volkshochschulen
  • Kunstförderung

Weisungsaufgaben, die im Auftrag von Bund bzw. Land durchgeführt werden:

  • Lastenausgleich
  • Wohngeld
  • Ausbildungsförderung

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Die Kreisfinanzen

Kreiseinnahmen

Anders als Bund, Länder und Gemeinden verfügen die Landkreise, von der unbedeutenden Jagdsteuer abgesehen, über keine eigenen Steuereinnahmen.

In Baden-Württemberg erhalten die Kreise vom Land einen Anteil von der Grunderwerbsteuer sowie Finanzzuweisungen. Neben Gebühren und Entgelten erheben die Landkreise zur Abdeckung des Restbedarfs eine Kreisumlage von den Gemeinden, die nach deren Steuerkraft bemessen wird. Die Kreisumlage ist zur wichtigsten Einnahmequelle geworden.

Haupteinnahmequelle des Landkreises ist die Kreisumlage, die der Landkreis von den kreisangehörigen Gemeinden erhebt. Dies schlägt auch auf die Leistungsfähigkeit der Städte und Gemeinden durch.

Weitere Einnahmen sind

  • Finanzzuweisungen des Landes,
  • kreiseigene Steuern (Jagdsteuer),
  • Gebühren,
  • Entgelte und
  • Zuweisungen für laufende Zwecke.

Leistungen für Schülerverkehr und für die Betreuung von Asylbewerbern werden abgegolten. Die bei der Kfz-Zulassung erhobenen Gebühren decken kaum die entstehenden Kosten. Gegenüber den vielen Bürgermeistern in den Kreistagen haben die Landkreise in Sachen Finanzen einen schweren Stand.

Aktuelle Entwicklungen

Auch die Landkreisverwaltungen sind im Umbruch. Auch hier geht es um "neue Steuerungsmodelle", Budgetierung und Controlling und um Privatisierung staatlicher Aufgaben. Dabei sehen sich auch die Landkreise wachsenden Aufgaben und zunehmenden Kosten gegenüber gestellt.

Vor allem gilt dies im Bereich der Sozialhilfe, die die Landkreise für die kleineren Gemeinden zu tragen haben. Verursacht werden diese durch die hohe Arbeitslosigkeit, Zunahme von Scheidungen, Heimeinweisung von Kindern und Jugendlichen, zunehmend für jugendliche Spätaussiedler.

Auch die Tendenz von Bund und Land, Aufgaben ohne Kostenerstattung auf die Kreise zu verlagern, macht diesen sehr zu schaffen. In jüngster Zeit geht es sogar soweit, dass Städte die Zuständigkeit für die Sozialhilfe an den Kreis zurückgeben, der dadurch gezwungen ist, die Kreisumlage zu erhöhen und die Kosten damit auf die übrigen Kreisgemeinden umzulegen. Die Stadt Singen sah sich beispielsweise zu diesem Schritt gezwungen, um überhaupt eine Chance zu haben, den eigenen Haushalt durch das Regierungspräsidium Freiburg genehmigt zu bekommen.

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