Wie wird gewählt?

Was ist kumulieren und panaschieren?
Ein Spot des Bündnisses "Wählen ab 16" für die Kommunalwahl am 25. Mai 2014 in Baden-Württemberg.
Alle Videos: www.youtube.com/user/waehlenab16

Basis-Demokratie kann ungeheuer kompliziert sein

Foto: Sven Grenzemann, LMZ-BW

Kein Wahlverfahren im politischen System der Bundesrepublik Deutschland ist sowohl für den abstimmenden Bürger (Stimmgebungsverfahren mit Kumulieren und Panaschieren), für Parteien und Wählervereinigungen bei der Aufstellung von Listen wie für die Gremien zur Überwachung und Auszählung der Wahl und für die Gemeindeverwaltungen (z. B. Einteilung der Wahlkreise bei Unechter Teilortswahl) so schwierig zu handhaben wie das Kommunalwahlrecht in Baden-Württemberg.

In Großstädten kumulieren und panaschieren teilweise über fünfzig Prozent der Wählerinnen und Wähler, in kleineren Gemeinden steigt der Anteil auf bis zu neunzig Prozent.

Um so mehr überrascht die Feststellung des baden-württembergischen Innenministeriums in den Berichten über die letzten Kommunalwahlen, dass der Anteil der ungültigen Stimmzettel z.B. bei der letzten Wahl 2009 nur 3,2% ausmachte.

Nach Informationen des Innenministeriums war z.B. bei der Wahl 1999 die Zahl der Gemeinden nach wie vor sehr groß, die alle genannten Schwierigkeiten kombiniert praktiziert haben: in 596 von 1.110 Gemeinden (57,47 %) fand "Unechte Teilortswahl" statt und in 418 dieser Gemeinden gab es gleichzeitig Ortschaftswahlen.

Kritisch muss man allerdings vermerken, dass insgesamt bei den Kommunalwahlen in Baden-Württemberg die Wahlbeteiligung niedriger war als in den meisten anderen Flächenstaaten der Bundesrepublik. Einen bisher nie erreichten Tiefstand brachten die Wahlen 2009. Nur 50,7 % bei der Gemeinderatswahl und 51,4 % bei der Kreistagswahl. Auch das Innenministerium schließt in seinen Berichten nicht aus, dass diese Tatsache etwas mit dem komplizierten Wahlsystem zu tun haben könnte.

Nahezu ausnahmslos gilt die Verhältniswahl

Als Wahlsystem dient die Verhältniswahl auf der Grundlage freier Listen, die von Parteien und Wählervereinigungen für das Wahlgebiet eingereicht werden. Jedem Wahlberechtigten stehen so viele Stimmen zu, wie Mandatsträger zu wählen sind. Die Zahl der Gemeinde- bzw.  Stadtratsmitglieder ist gesetzlich geregelt. Je nach Gemeindegröße sind es zwischen acht und sechzig (ungeachtet zusätzlicher Überhangmandate).

Auch die Gemeinderäte müssen wie die Abgeordneten auf Landes- oder Bundesebene "in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl" von den Bürgern gewählt werden (§ 26 GemO). Gewählt wird in der Regel auf Grund von Wahlvorschlägen (Listen) unter Berücksichtigung der Grundsätze der Verhältniswahl. Im Gegensatz zu den Listen für die Kreistagswahlen dürfen die Listen für die Gemeinderatswahl nur so viele Namen enthalten, wie Gemeinderäte in der jeweiligen Gemeinde zu wählen sind. Die Zahl der Mitglieder in den Gemeinderatsgremien ist gesetzlich festgelegt und bewegt sich zwischen mindestens 8 bei Gemeinden bis zu 1.000 Einwohnern und höchstens 60 bei Gemeinden mit mehr als 400.000 Einwohnern (vgl. § 25 GemO).

Bereits 1993 wurde in § 25 Abs. 2, Satz 1 geregelt, dass in Gemeinden ohne Unechte Teilortswahl durch Hauptsatzung bestimmt werden kann, dass für die Zahl der Gemeinderäte auch die "nächstniedrigere Gemeindegrößengruppe maßgebend" sein kann. Bei Unechter Teilortswahl ist die Variationsmöglichkeit noch größer (s.u.).

Diese pragmatische Regelung kommt sicher in mancher Gemeinde, die z.B. knapp über 5.000 Einwohnern liegt, den Parteien und Wählergemeinschaften gelegen, weil sie u.U. Schwierigkeiten haben für 3, 4 oder 5 Listen jeweils 18 Bewerberinnen und Bewerber zu finden.

Mehrheitswahl

Durch die Gemeindereform hat sich die Einwohnerzahl der Gemeinden wesentlich erhöht. Daher wird die in der GemO vorgesehene Ausnahmeregelung kaum noch wirksam, nämlich die Mehrheitswahl: Wird in einer Gemeinde nur ein gültiger oder gar kein Wahlvorschlag eingereicht, finden nicht die Grundsätze der Verhältniswahl, sondern die Mehrheitswahl Anwendung. Gewählt sind die Bewerber oder andere namentlich Genannten in der Reihenfolge der auf sie entfallenen Stimmen. Dabei sind die Wähler jedoch (bei einer Liste) nicht daran gebunden, die vorgeschlagenen Bewerber zu wählen, sondern können bis zur Ausschöpfung ihrer Stimmenzahl andere Namen auf dem Wahlzettel ergänzen. Auch bei nur einer Liste darf dieser eine Vorschlag nicht mehr Namen enthalten, als Gemeinderäte zu wählen sind.

Die Wählerinnen und Wähler haben bei der Mehrheitswahl allerdings nicht das Recht, auf einen Bewerber mehrere Stimmen zu häufen (kumulieren). Da Mehrheitswahl und Persönlichkeitswahl oft gleichgesetzt wird, ist das Kumulierungsverbot eigentlich systemwidrig. Damit soll aber verhindert werden, dass bei dieser geringen Bewerbersituation jemand mit minimaler Stimmenzahl auf den hinteren Platzziffern gewählt wird. Gibt es keinen Listenvorschlag, kann der Wähler völlig frei seine Stimmen vergeben. Die Wählbarkeit der Gewählten ohne Listenplatz wird im Fall der Mehrheitswahl nachträglich überprüft.

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Wie wird abgestimmt?

Seit eh und je typisch für Baden-Württemberg ist das "Kumulieren" und "Panaschieren"

Wahlbenachrichtigung
Spätestens drei Wochen vor der Wahl erhalten alle Wahlberechtigten automatisch die Wahlbenachrichtigung, auf der die Verwaltung mitteilt, dass Sie wählen dürfen und in welchem Wahllokal Sie wählen dürfen. (KomWO § 5)
Der Benachrichtigung ist ein Vordruck für einen Antrag auf Ausstellung eines Wahlscheines mit Briefwahlunterlagen beigefügt.

Stimmzettel
Damit Sie sich in Ruhe auf die Wahl vorbereiten können, schickt Ihnen Ihre Stadt oder Gemeinde etwa eine Woche vor der Wahl Ihre Stimmzettel und ein Merkblatt mit Hinweisen zur Stimmabgabe zu (KomWG § 18):

(2) Die Stimmzettel für die Wahl der Gemeinderäte und der Kreisräte werden den Wahlberechtigten zur persönlichen Stimmabgabe spätestens einen Tag vor dem Wahltag zugesandt. ...
Für die Stimmabgabe durch Briefwahl werden die Stimmzettel mit den weiteren Unterlagen auf Antrag ausgehändigt oder übersandt.

Sie können also zu Hause Ihre Stimmzettel ausfüllen und am Wahltag im Wahllokal abgeben oder auf Antrag per Briefwahl abstimmen.

Wenn Sie Ihren Stimmzettel verschrieben haben oder nicht mehr finden, bekommen Sie im Wahllokal einen neuen Stimmzettel und können ihn dort ausfüllen.

Briefwahl
Die Briefwahlunterlagen erhalten Sie auf Antrag, der Ihrer Wahlbenachrichtigung beigefügt ist. Wer durch Briefwahl wählt,

  • kennzeichnet persönlich den Stimmzettel,
  • legt ihn in den amtlichen Stimmzettelumschlag für die Briefwahl und verschließt diesen,
  • unterzeichnet die auf dem Wahlschein vorgedruckte Versicherung an Eides statt zur Briefwahl unter Angabe des Tages,
  • steckt den verschlossenen amtlichen Stimmzettelumschlag und den unterschriebenen Wahlschein in den amtlichen Wahlbriefumschlag, verschließt den Wahlbriefumschlag und
  • übersendet den Wahlbrief durch ein Postunternehmen oder auf andere Weise rechtzeitig dem Vorsitzenden des Gemeindewahlausschusses der auf dem Wahlbriefumschlag angegebenen Gemeinde. Der Wahlbrief kann bei dieser Stelle auch abgegeben werden. Nach Eingang des Wahlbriefs bei der zuständigen Stelle darf er nicht mehr zu-rückgegeben werden.
Die Wählerinnen und Wähler haben bei der Wahl grundsätzlich zwei Möglichkeiten.
  • Er gibt einen Stimmzettel unverändert ab. Damit erhält jeder Bewerber auf dem Stimmzettel jeweils eine Stimme.
    Bei Unechter Teilortswahl gilt, dass bei einem unveränderten Stimmzettel nur so viele Bewerber in der Reihenfolge von oben mit einer Stimme als gewählt gelten, wie Vertreter für den Wohnbezirk zu wählen sind.
  • Er kann aber auch einen Stimmzettel verändern oder »à la carte« aus den verschiedenen Wahlvorschlägen seinen eigenen Stimmzettel zusammenstellen.

In § 26 Abs. 2 letzter Satz GemO wird das Stimmgebungsverfahren des Kumulierens und Panaschierens mit dem schlichten Satz festgelegt:

"Der Wähler kann Bewerber aus anderen Wahlvorschlägen übernehmen und einem Bewerber bis zu drei Stimmen geben."

Stimmzettel

Im o.g. Beispielstimmzettel sind insgesamt 6 Stimmen zu vergeben. Die Kandidaten Birkle, Schulze und Sarikakis erhalten keine Stimme, Maier bekommt 3 Stimmen, jeweils 1 Stimme bekommen Müller, Stierle und Schwarz.

Kumulieren (Häufeln) bezeichnet also die Abgabe mehrerer Stimmen (Kommunalwahl BW: max. 3 Stimmen) für einen Kandidaten. Die Möglichkeit des Kumulierens führt dazu, dass die Parteien und Wählervereinigungen nur begrenzt Personalplanung betreiben können, weil der Wähler durch seine Stimmabgabe die Reihenfolge des Wahlvorschlags kräftig durcheinander bringen kann.

Zwar nimmt mit der Größe einer Gemeinde die Zahl der unverändert abgegebenen Wahlvorschläge zu, dennoch verändern 90 Prozent aller Wählerinnen und Wähler ihre Stimmzettel. Selbst in der Landeshauptstadt Stuttgart haben noch mehr als 50 Prozent der Wählenden einen veränderten Stimmzettel abgegeben.

Die Grundsätze des Kumulierens und Panaschierens gelten auch für die Wahl des Kreistages.

Die Möglichkeit des Panaschierens (Mischen) bedeutet nichts anderes, als dass sich der Wahlberechtigte aus allen Wahlvorschlägen die Kandidaten heraussuchen kann, die er kennt oder die er für geeignet hält. Dadurch ist es z. B. möglich, dass CDU-Bewerber auf die SPD-Liste übernommen werden können und umgekehrt, was sicher nicht im Interesse der jeweiligen Partei ist. In der Regel wird der Wähler dabei so vorgehen, dass er den Wahlvorschlag als Grundlage nimmt, auf dem er die meisten Kandidaten wählen will.

Auch für die panaschierten Kandidaten gilt natürlich die Möglichkeit des Kumulierens.

Will sich der Wähler der Mühe des Panaschierens auf einen Wahlvorschlag nicht unterziehen, so kann er mehrere gekennzeichnete Wahlvorschläge als Stimmzettel abgeben.

Die Wirkung des Panaschierens ist umstritten. Auch hier lässt sich feststellen, dass mit zunehmender Gemeindegröße das Panaschieren abnimmt und die Wähler sich mehr entsprechend ihrer politischen Orientierung an die vorgegebenen Wahlvorschläge halten. In kleineren Gemeinden kann das Panaschieren Minderheitengruppen zugute kommen, die auf ihrer Liste einzelne bekannte Bürger haben. So werden etwa in ländlichen Gebieten mit starker CDU-Mehrheit einzelne Sozialdemokraten, die als Person bekannt und angesehen sind, trotz ihrer SPD-Zugehörigkeit durch Panaschieren gewählt.

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Wer sich verzählt, stimmt ungültig ab!

Bei der Stimmabgabe ist in Verbindung mit der Auszählung zu beachten, dass Stimmzettel, auf denen zuviel Stimmen vergeben wurden, ungültig sind.

Wichtigster Grundsatz für die Stimmabgabe ist, dass der Wille des Wählers eindeutig sein muss (sog. positive Kennzeichnungspflicht, § 19 KomWG).

Der Wählende kann z. B. seinen eindeutigen Willen dadurch zum Ausdruck bringen, dass er einen vorgedruckten Namen durch die Ziffer "1" oder mit einem Kreuz versieht oder durch die Ziffer "2" oder "3" hinter dem Namen deutlich macht, dass er auf diesen Bewerber Stimmen kumulieren will. Nach den Regelungen des KomWG ist das Kumulieren von Stimmen auch dadurch möglich, dass man den Namen eines Bewerbers auf den freien Zeilen wiederholt.

Achtung: Wenn bei einem Kandidaten durch Kennzeichnung eine bis drei Stimmen vergeben wurden, müssen aufgrund der positiven Kennzeichnungspflicht den anderen Kandidaten auf dem Stimmzettel , die gewählt werden sollen, auch eine bis drei Stimmen gegeben werden, sonst verfallen die Stimmen!

Als Ausnahme von der positiven Kennzeichnungspflicht gelten nur

  • die Abgabe eines nicht gekennzeichneten (unveränderten) Stimmzettels und
  • ein Stimmzettel, der im Ganzen gekennzeichnet ist.

Dann gelten grundsätzlich alle vorgedruckten Bewerber als mit einer Stimme gewählt  Ein Stimmzettel ohne Kennzeichnung ist nur dann gegeben, wenn der Wähler keinerlei Zeichen anbringt und kein Veränderungen vornimmt. Das heißt z.B., ein Stimmzettel ist bereits dann verändert, wenn Bewerber gestrichen werden, auch, wenn sonst keine anderen Kennzeichnungen angebracht worden sind. Durch die Streichung von Bewerbern ist der Stimmzettel verändert worden, so dass die Ausnahme der Abgabe eines unveränderten Stimmzettels nach § 19 Abs. 2 Satz 2 KomWG nicht mehr greift. Wenn der Wähler negativ kennzeichnet, muss er zugleich auch positiv erklären, welche der übrigen Bewerber er als gewählt sehen will.

Bei Unechter Teilortswahl gilt, dass bei einem unveränderten Stimmzettel nur so viele Bewerber in der Reihenfolge von oben mit einer Stimme als gewählt gelten, wie Vertreter für den Wohnbezirk zu wählen sind.

Bei Unechter Teilortswahl muss der Wähler aber vor allem darauf achten, dass er die ihm für das gesamte Wahlgebiet zur Verfügung stehende Stimmenzahl nicht überschreitet sowie in den einzelnen Wohnbezirken nicht mehr Bewerbern bis zu höchstens 3 Stimmen gibt, als für den Wohnbezirk Sitze festgelegt sind. Er muss also zweimal zählen.

Durch die Änderung des KomWG vom 1. 9. 1983 wurde bei der Wahl am 24. 10. 1984 erstmals die sog. wohnbezirksbezogene Ungültigkeitsregel des § 24 Abs. 2 KomWG praktiziert. Sie bedeutet, dass bei Unechter Teilortswahl nicht der gesamte Stimmzettel ungültig ist, wenn der Wähler "in einem Wohnbezirk mehr Bewerbern Stimmen gegeben (hat), als für den Wohnbezirk zu wählen sind". Nur wenn er insgesamt auf dem Stimmzettel zu viele Stimmen abgegeben bzw. Bewerber gewählt hat, ist der Stimmzettel im ganzen ungültig. Im anderen Fall "sind die Stimmen für alle Bewerber dieses Wohnbezirks ungültig" (nicht jedoch für die anderen).

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So werden die Sitze verteilt

Das Berechnungsverfahren für die Sitzverteilung in kommunalen Gremien
wird von d’Hondt auf das Höchstzahlverfahren nach Sainte-Laguë/Schepers
umgestellt. Dieses Verfahren, das bereits im Landtagswahlrecht Anwendung findet, ist gerechter und benachteiligt nicht länger kleine Parteien und Wählervereinigungen bei der Umrechnung der Wählerstimmen in Mandate. Die Sitzzuteilung nach Sainte-Laguë verhält sich neutral zur Stärke der Parteien.

Für die Gemeinderats- und Kreistagswahl bedeutet dies, dass die Stimmen für alle Bewerber einer Liste (auch die panaschierten) zusammengezählt werden. Die panaschierten Stimmen bleiben bei ihrem Kandidaten und bei ihrer eigentlichen Liste. Die Gesamtstimmenzahl für die einzelne Liste entscheidet nach Sainte-Laguë über die Zahl der Sitze.

Bei der Auszählung und Sitzverteilung trennt das Gesetz zwischen der Verhältniswahl (§ 25, 26 KomWG) und der Mehrheitswahl (§ 27 KomWG).

Verteilung der Sitze auf die Wahlvorschläge bei der Verhältniswahl
(KomWG § 25)

Bei der Verhältniswahl findet gemäß § 25 KomWG zunächst eine "Oberverteilung" der Sitze auf die einzelnen Wahlvorschläge statt, das heißt, die jeweiligen Wahlvorschläge erhalten so viele Sitze, wie ihnen im Verhältnis zu den anderen Wahlvorschlägen zustehen. Zur Ermittlung dieses Verhältnisses werden die Stimmenzahlen aller Bewerber des jeweiligen Wahlvorschlages zu einer Gesamtstimmenzahl dieses Wahlvorschlages addiert. Die Gesamtstimmenzahlen aller Wahlvorschläge werden dann nacheinander durch 1, 3, 5, 7, 9, 11 usw. geteilt. Von diesen Zahlen werden die höchsten Zahlen ausgesondert, und zwar so viele, wie Sitze zu vergeben sind. Jeder Wahlvorschlag erhält so viel Sitze, wie Höchstzahlen auf ihn entfallen. Sind Höchstzahlen gleich, entscheidet das Los.

Beispiel: In einer Gemeinde sind zwölf Gemeinderatssitze zu vergeben.
Drei Wahlvorschläge sind zugelassen, die Gesamtstimmenzahlen ihrer
jeweiligen Bewerber führen zu folgenden Zahlen: Wahlvorschlag A 6.000
Stimmen, Wahlvorschlag B 4.000 Stimmen, Wahlvorschlag C 3.000 Stimmen.

Wahlvorschlag ABC
:16000 (1)4000 (2)3000 (3)
:32000 (4)1333 (5)1000 (7)
:51200 (6)800 (9)600 (11)
:7857 (8)571 (12)429
:9667 (10)444333
:11545273
5 Sitze4 Sitze3 Sitze

Die Zahlen in Klammern zeigen die jeweiligen Höchstzahlen an. Man sieht
an diesem Beispiel, dass dieses Verfahren tendenziell vorteilhaft ist für Wahlvorschläge mit geringeren Gesamtstimmenzahlen. Denn obwohl Wahlvorschlag C nur die Hälfte der Stimmen von Wahlvorschlag A erhalten hat, darf er drei Vertreter in den Gemeinderat entsenden, A aber nicht sechs, sondern lediglich fünf. Und auch B mit vier Vertretern hat verglichen mit den Stimmenzahlen eine „Überrepräsentation“ im Gemeinderat gegenüber Wahlvorschlag A aufzuweisen.
Stehen die Sitzzahlen für die jeweiligen Wahlvorschläge fest, ist gemäß
§ 26 KomWG in einem zweiten Schritt die "Unterverteilung", also die Verteilung der Sitze auf die Bewerber des jeweiligen Wahlvorschlags durchzuführen. Hierfür ist die von den einzelnen Bewerbern erreichte Stimmenzahl entscheidend. Im obigen Beispiel würden also für Wahlvorschlag A die fünf Bewerber aus Wahlvorschlag A mit den höchsten Stimmenzahlen einziehen. Sollten mehrere Bewerber eines Wahlvorschlags dieselbe Stimmenzahl erhalten haben, entscheidet die Reihenfolge der Benennung im Wahlvorschlag: der weiter oben stehende Bewerber erhält in diesem Fall den Sitz zugeteilt. Diejenigen Bewerber, denen kein Sitz zugeteilt wird, werden in der Reihenfolge ihrer Stimmenzahlen als Ersatzpersonen des Wahlvorschlags festgestellt. Ersatzpersonen kommen dann zum Zug, wenn die gewählten Bewerber wegen Hinderungsgründen ihr Amt nicht antreten dürfen oder nachträglich aus dem Gemeinderat ausscheiden.
(Jürgen Fleckenstein: Das Kommunalwahlsystem - Handbuch Kommunalpolitik 2014)

Beispiel von Markus Ritter zur Änderung des Berechnungsverfahrens:
Sitzverteilung am Beispiel des Ravensburger Gemeinderats 2009

Verteilung der Sitze auf die einzelnen Bewerber bei der Mehrheitswahl
(KomWG § 27
)

Deutlich unkomplizierter ist die Sitzzuteilung bei der Mehrheitswahl.
(1) Die bei der Wahl der Gemeinderäte auf die einzelnen Wahlvorschläge nach § 25 Abs. 1 entfallenen Sitze werden den in den Wahlvorschlägen aufgeführten Bewerbern in der Reihenfolge der von ihnen erreichten Stimmenzahlen zugeteilt. Haben mehrere Bewerber die gleiche Stimmenzahl erhalten, entscheidet die Reihenfolge der Benennung im Wahlvorschlag. Die Bewerber, auf die nach den Sätzen 1 und 2 kein Sitz entfällt, sind in der Reihenfolge der von ihnen erreichten Stimmenzahlen als Ersatzpersonen ihres Wahlvorschlags festzustellen.

Findet im Falle der unechten Teilortswahl Mehrheitswahl statt, sind die Bewerber des einzelnen Wohnbezirks in der Reihenfolge der von ihnen erreichten Stimmenzahlen gewählt. Bei Stimmengleichheit entscheidet das Los.

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Ortschaftsrat - Bezirksbeirat und Unechte Teilortswahl sind zweierlei

In der politischen Öffentlichkeit wird häufig die Ortschafts- und die Bezirksbeiratsverfassung mit der Unechten Teilortswahl in Verbindung gebracht. Dabei sind dies nach der baden-württembergischen Kommunalverfassung völlig getrennte Elemente. Allerdings ist dieses Mißverständnis insofern verständlich, als viele Gemeinden mit der Ortschaftsverfassung auch gleichzeitig Unechte Teilortswahl eingeführt haben. Zwingend ist dies allerdings nicht.

Die Gemeindeordnung sieht sehr unterschiedliche Möglichkeiten für die Verfassung einer Gemeinde vor. Da für den Laien diese Varianten der baden-württembergischen Gemeindeverfassung nicht ohne weiteres zu durchschauen sind, sollen sie kurz gegeneinander abgegrenzt werden.

Die Unechte Teilortswahl ist lediglich ein besonderes Wahlverfahren für den Gemeinderat der Gesamtgemeinde, durch das die Repräsentation der Orts- oder Stadtteile gewährleistet werden soll.

Die Ortschaftsverfassung ist für ehemals selbständige Gemeindeteile gedacht. Durch sie soll "Ortschaften" ein begrenztes Mitwirkungsrecht bei Entscheidungen des Gemeinderates der Gesamtgemeinde eingeräumt werden. Die Ortschaftsräte, die nach den gleichen Grundsätzen wie die Gemeinderäte direkt von den wahlberechtigten Bürgern der "Ortschaft" gewählt werden, haben in begrenzten - durch die Hauptsatzung festgelegten - Bereichen eigene Entscheidungskompetenzen. In allen ihren Ortsteil betreffenden Angelegenheiten haben sie darüber hinaus ein Anhörungsrecht gegenüber der Verwaltung und dem Gemeinderat der Gesamtgemeinde. Die Ortschaften haben im Rahmen der Ortschaftsverfassung eine eigene Miniverwaltung, an deren Spitze ein Ortsvorsteher steht, der in den meisten Gemeinden nach der Gemeindereform als Wahlbeamter der Gesamtgemeinde angestellt wurde (ehemalige Bürgermeister) oder inzwischen zunehmend ehrenamtlich tätig ist (Mitglied des gewählten Ortschaftsrates).

Im §69 Abs. 4 GemO wurde 1983 ein Satz angefügt, der auch in umgekehrter Weise die Verknüpfung von Teilort und Gesamtgemeinde verstärken soll: In Gemeinden mit Teilortswahl haben die Vertreter eines Wohnbezirkes im Gemeinderat das Recht, an den Verhandlungen des Ortschaftsrates mit beratender Stimme teilzunehmen, die im betreffenden Wohnbezirk gewählt wurden.

Die Bezirksverfassung ist historisch nicht mit der Gemeindereform verbunden. Sie kann in Städten mit mehr als 100000 Einwohnern und räumlich getrennten Ortsteilen durch Hauptsatzung eingeführt werden. Seit der Änderung der GemO vom 8.11.1993 gibt es die Möglichkeit, dass die Bezirksbeiräte "nach den für die Gemeinderäte geltenden Vorschriften gewählt werden" können, d.h. direkt von den Bürgerinnen und Bürgern (§ 65 Abs.4 neu GemO). In diesem Fall werden auch für die Gemeindebezirke Bezirksvorsteher gewählt. D.h., dass künftig die Städte über 100000 Einwohner die Wahl zwischen drei Möglichkeiten haben:

a) Einführung der Bezirksverfassung überhaupt;

b) Bestellung von Bezirksbeiräten durch Wahl des Gemeinderats

c) Direktwahl der Bezirksbeiräte nach § 65 Abs. 4.

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Die Unechte Teilortswahl und ihre Problematik

Die Unechte Teilortswahl ist wohl der komplizierteste und gleichzeitig umstrittenste Teil des kommunalen Wahlrechts in Baden-Württemberg.

Sie wurde als ein besonderes Wahlverfahren eingeführt, um die Vertretung der Interessen der Bürger in Vororten von Städten oder Gemeindeteilen von Gemeinden auch in personeller Hinsicht zu berücksichtigen. Bei reiner Mehrheitswahl oder Verhältniswahl in Verbindung mit dem Höchstzahlverfahren nach Sainte-Laguë/Schepers würden viele Vororte oder Gemeindeteile keinen Vertreter in den Gesamtgemeinderat entsenden können, weil die Zahl ihrer Wahlberechtigten im Vergleich zur Gesamtzahl in der Gemeinde zu gering ist.

Die GemO gibt den Gemeinden die Möglichkeit, durch Hauptsatzung die Unechte Teilortswahl einzuführen: Dabei erhalten einzelne oder mehrere Teilorte (in der GemO "Wohnbezirke" genannt) eine vorher nach ihrer Einwohnerzahl festgelegte Anzahl von Sitzen im Gemeinderat garantiert. Entsprechend sind die Listen nach Wohnbezirken getrennt aufzustellen, damit jeder Wähler weiß, welche Kandidaten für seinen Wohnbezirk kandidieren. "Unecht" heißt dieses Verfahren im Gegensatz zu einer "echten Teilortswahl" deshalb, weil jeder Wähler seine Stimmen nicht nur an die Kandidaten seines Wohnbezirkes vergeben, sondern auf die aller Wohnbezirke verteilen kann (s. u. Musterstimmzettel).

Erläuterungen zum Musterstimmzettel für Unechte Teilortswahl

  1. Jeder Wähler hat 22 Stimmen
  2. Der Hauptort "Schwabenburg" hat 17 Mandate
    Der Wohnbezirk "Albblick" 3 Mandate
    Der Wohnbezirk "Neuffenblick" 1 Mandat
    Der Wohnbezirk "Echazquelle" 1 Mandat
  3. Der Wähler kann seine 22 Stimmen auf Kandidaten aus allen vier Wohnbezirken vergeben. Überschreitet er jedoch durch die positive Kennzeichnung die Zahl 22, so ist der Stimmzettel insgesamt ungültig.
  4. Innerhalb eines Wohnbezirkes darf der Wähler nicht mehr Kandidaten bis zu drei Stimmen geben, als im Wohnbezirk zu wählen sind.

Beispiel: Ist ein Wähler im Wohnbezirk "Albblick" stimmberechtigt, der 3 Mandate hat, so kann er 3 Kandidaten bis zu 3 Stimmen = 9 Stimmen geben (Panaschieren zwischen den Listen ist möglich). Seine restlichen 13 Stimmen kann er frei auf Kandidaten der anderen 3 Wohnbezirke vergeben. Andererseits muss der Wähler aus dem Wohnbezirk "Albblick" die möglichen 9 Stimmen nicht auf Kandidaten seines Wohnbezirkes vergeben, sondern kann sie bis zur Grenze von 22 Stimmen auf alle 4 Wohnbezirke verteilen.

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Die heutigen Bestimmungen haben eine lange Vorgeschichte

Vor der Gemeindereform spielte die Unechte Teilortswahl in Baden-Württemberg eine geringere Rolle und hatte weniger gravierende Auswirkungen als bei der Wahl 1975. Durch Eingemeindungsverträge und vergleichbare Absprachen waren viele Gemeinden seit Anfang der 70er Jahre aber gezwungen, die Unechte Teilortswahl durch Hauptsatzung einzuführen, weil sie den neuen Gemeindeteilen eine zahlenmäßig feste Sitzzahl im Gemeinderat der Gesamtgemeinde garantiert hatten. Dies führte zu der hohen Zahl von Wohnbezirken mit nur einem oder zwei Sitzen.

Landesregierung und Landtagsfraktionen waren einheitlich der Meinung, die Ergebnisse der Wahl von 1975 stimmten nicht mehr überall mit dem gesetzlichen Gebot überein, dass die Grundsätze der Verhältniswahl (§ 26 Abs. 2 GemO) berücksichtigt werden müssen.

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Zusätzlicher Verhältnisausgleich bringt mehr Gerechtigkeit

Einvernehmlich beschloss der Landtag am 30. 1. 1980 folgende Regelungen, die in der neuesten Fassung angeführt werden:

  1. Es gibt den theoretischen Fall, dass auf eine Liste wegen der Unechten Teilortswahl zunächst weniger Sitze entfallen, als ihr aufgrund ihrer Gesamtstimmenzahl in der ganzen Gemeinde zustehen. Dann werden diesem Wahlvorschlag die fehlenden Sitze zugeteilt. Die gesamte Sitzzahl des Gemeinderates erhöht sich somit entsprechend (§ 25 Abs. 2 letzter Satz KomWG). Umgekehrt bleiben einem Wahlvorschlag die Sitze erhalten, die er gemessen am Gesamtstimmenaufkommen in den Wohnbezirken zu viel bekommen hat.

  2. § 25 Abs. 2 KomWG regelt, wie der Verhältnisausgleich im einzelnen zu geschehen hat.

Die Zuteilung erfolgt so, dass zunächst die Sitze im Wohnbezirk auf die Wahlvorschläge entsprechend der von ihnen dort erreichten Stimmenzahl nach dem Höchstzahlverfahren nach Sainte-Laguë/Schepers verteilt werden (Verteilung der Sitze nach dem Stimmenaufkommen in den Wohnbezirken).

In einem zweiten Zuteilungsverfahren werden die Gesamtstimmenzahlen eines Wahlvorschlages in allen Wohnbezirken addiert und im Verhältnis zu den Gesamtstimmenzahlen der anderen Listen im gesamten Wahlgebiet nach Sainte-Laguë/Schepers auf die Gesamtzahl der Sitze in der Gemeinde verteilt (Verteilung der Sitze nach dem Stimmenaufkommen in der gesamten Gemeinde).

Zeigt sich bei dieser Zuteilung auf der Ebene des gesamten Wahlgebietes, dass einem Wahlvorschlag in den Wohnbezirken mehr Sitze zugeteilt wurden, als ihm im Wahlgebiet zustehen, so wird ein Verhältnisausgleich vorgenommen, indem die Zuteilung von Sitzen nach Sainte-Laguë/Schepers so lange fortgesetzt wird, bis diesem Wahlvorschlag die Mehrsitze zufallen würden. Da bei dieser Fortsetzung der Zuteilung nach dem Höchstzahlverfahren die anderen Wahlvorschläge beteiligt werden, können auch für diese weitere Sitze abfallen.

Dabei darf nach § 25 Abs. 2 KomWG die so erhöhte Sitzzahl das Doppelte der gesetzlichen bzw. der durch Hauptsatzung nach § 25 Abs. 2 GemO festgelegten Zahl nicht überschreiten. Diese Grenze dürfte allerdings auch künftig nur in wenigen Extremfällen erreicht werden (s. u.).

Ein Beispiel: Die Zahl der Gemeinderäte beträgt nach § 25 Abs. 2 GemO in der Gemeinde Schwabenburg insgesamt 22. Sie hat durch Hauptsatzung Unechte Teilortswahl in vier Wohnbezirken beschlossen, die sich wie folgt aufteilen:

Verhältnisausgleich - Beispiel

Ergebnis der Zuteilung nach der Gesamtstimmenzahl im Wahlgebiet:

Wahlvorschlag A    10     Wahlvorschlag C     3
Wahlvorschlag B     8     Wahlvorschlag D     1

Wahlvorschlag A hätte nach der Gesamtstimmenzahl in der Gemeinde 10 Sitze zu bekommen. Durch die Auszählung nach Teilorten entfallen auf A aber 12 Sitze, also 2 "zu viel". Das Sainte-Laguë/Schepers Auszählungsverfahren wird nun so lange fortgesetzt, bis die zwei zusätzlichen Sitze tatsächlich verteilt sind. Dabei werden die Höchstzahlen im gesamten Wahlgebiet zugrunde gelegt. Die endgültige Sitzverteilung könnte in unserem Beispiell so aussehen:

Verhältnisausgleich - Beispiel

Damit würde sich die Zahl der Gemeinderatssitze in der Gemeinde Schwabenburg in der auf die Wahl folgenden Gemeinderatsperiode um sechs Sitze von 22 auf 28 Gemeinderäte erhöhen.

Die durch Verhältnisausgleich geschaffenen Mehrsitze (Ausgleichsmandate) nennt man im allgemeinen Überhangmandate.

Um die Zahl der Ausgleichsmandate bei Unechter Teilortswahl von vornherein in Grenzen zu halten, gab früher der § 25 Abs. 2 GemO die Möglichkeit, durch Hauptsatzung die Zahl der Gemeinderatsmandate auf die "nächsthöhere Gemeindegrößengruppe" anzuheben.

Diese Absicht wurde wohl nur teilweise erreicht.

Auf Vorschlag des Innenministers wurde ein noch weitergehender Vorschlag angenommen, nämlich der, dass auch eine dazwischenliegende Zahl gewählt werden kann (§ 25 Abs. 2, Satz 2 GemO).

Von dieser letztgenannten Möglichkeit haben bei der Kommunalwahl 1994 immerhin 53 Gemeinden (8,3 %) Gebrauch gemacht. Für die nächstniedrigere Gruppe entschieden sich lediglich 26 Gemeinden (4,1%), während bei der Regelsitzzahl 326 Gemeinden (51,1 %) blieben und 233 Gemeinden (36,5 %) die nächsthöhere Gruppe wählten.

Für unsere Beispielgemeinde "Schwabenburg" heißt dies, dass sie jede Zahl zwischen 18 und 26 durch Hauptsatzung bestimmen könnte.

Bei den Wahlen seit 1980 erhöhte sich die Zahl der Mandate durch den Verhältnisausgleich im Durchschnitt der betroffenen Gemeinden um ca. drei.

Trotz der Kompliziertheit der Unechten Teilortswahl können Gemeinden, die diese z. B. erst im Rahmen von Eingemeindungsverträgen in den 60er und 70er Jahren in die Hauptsatzung aufgenommen haben, sie nicht ohne weiteres wieder abschaffen. § 27 Abs. 5 GemO bestimmt nämlich, dass Gemeinden, die die Unechte Teilortswahl auf Grund einer Vereinbarung im Rahmen der freiwilligen oder gesetzlichen Gemeindereform auf unbestimmte Zeit eingeführt haben, diese frühestens zur übernächsten regelmäßigen Wahl der Gemeinderäte wieder abschaffen können.

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Weitgehende Übereinstimmungen der Regelungen für Gemeinderats- und Kreistagswahl

In weiten Bereichen der gesetzlichen Bestimmungen gibt es für die Wahl der Gemeinderäte und Kreisräte gleichlautende oder inhaltlich übereinstimmende Regelungen. Allerdings sind bei Kreistagswahlen Wahlkreise vorgesehen (§ 22 Abs. 4 LKrO). Für diese Wahlkreiseinteilung gibt es einige Eckdaten, die beachtet werden müssen:

Gemeinden, auf die nach der Einwohnerzahl mindestens 4 Sitze entfallen, bilden einen eigenen Wahlkreis (Gesamtsitzzahl : Einwohnerzahl = Schlüsselzahl). Kleine benachbarte Gemeinden, die keinen eigenen Wahlkreis bilden können, aber "mit einer solchen Gemeinde eine Verwaltungsgemeinschaft bilden, können mit ihr zu einem Wahlkreis zusammengeschlossen werden" (§ 22 Abs. 4 Satz 4 LKrO). Andere Gemeinden, die für einen eigenen Wahlkreis zu klein sind, werden unter Beachtung der geographischen Lage, der Struktur der Gemeinden und der örtlichen Verwaltungsräume zu Wahlkreisen zusammengeschlossen mit mindestens 4, höchstens 8 Sitzen. Keine Gemeinde, die einen eigenen Wahlkreis bildet, darf mehr als 2/5 der Gesamtsitzzahl erhalten.

Diese Bestimmung ist zum Schutz der kleinen Gemeinden gegenüber einer einzelnen dominierenden Stadt innerhalb des Landkreises geschaffen worden. Damit haben die Kreisräte der Landgemeinden die Chance, bei Einigkeit nicht von den Interessen der einen großen Stadt überstimmt zu werden.

Die Regelung, dass Gemeinden mit mindestens 4 Sitzen einen eigenen Wahlkreis bilden, kann andererseits zu kuriosen Wahlkreiseinteilungen führen, weil geographisch weit auseinanderliegende Gemeinden um die Städte herum zusammengefasst werden müssen.

Im Gegensatz zur Gemeinderatswahl dürfen bei der Kreistagswahl in den einzelnen Wahlkreisen höchsten eineinhalbmal soviel Bewerber aufgestellt werden, wie Kreisräte im Wahlkreis zu wählen sind (§ 22 Abs. 2 LKrO).

Kreistagswahlen

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Die Kommunal-Wahl 2014 - Was man wissen muss zur Kommunal-Wahl (in leichter Sprache)
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