Kommunale Selbstverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland

Die Bundesrepublik Deutschland ist dezentral organisiert, d. h. neben der Bundesebene und der Länderebene haben auch Gemeinden und Landkreise eigene Zuständigkeiten, eigene Finanzwirtschaft und einen dazu gehörenden demokratischen Willensbildungsprozess.

Die öffentlichen Aufgaben sind auf die verschiedenen Aufgabenträger verteilt. Gemeinsam haben sie die Aufgabe, das Gemeinwohl zu gestalten. Auch wenn die Kommunen zu den drei Hauptverwaltungsebenen gehören, so sind sie staatsrechtlich Teil der Länder und unterliegen damit deren Aufsichts- und Weisungsrecht.

Prinzip der Selbstbestimmung: Subsidiaritätsprinzip

Die Selbstbestimmung der unteren Politikebene ist in Baden-Württemberg ein wichtiges Prinzip. Nur wenn untere politische Ebene eine Aufgabe aus eigener Kraft nicht bewältigen kann, greift eine höhere staatliche Ebene ein und unterstützt. Der Fachbegriff dafür ist Subsidiaritätsprinzip.

Die Ebenen der Kommunalverwaltung in Baden-Württemberg

Die Ebenen der Kommunalverwaltung in Baden-Württemberg sind:

  • die Gemeinden (die kleinsten demokratischen Einheiten unseres Staatswesens und die Keimzelle unserer Demokratie)
  • Landkreise
  • Bezirke

mehr zum Begriff "Gemeinde"

Als Gemeinde bezeichnet man sowohl die unterste Verwaltungsinstanz wie auch das Sozialgebilde der Menschen, die in einer Gemeinde leben. Kommunalpolitik können Bürgerinnen und Bürger hautnah erleben. Sie können sich einbringen und mitgestalten.

Der Begriff Kommune heißt wörtlich aus dem Lateinischen übersetzt Gemeinde, allerdingswerden mit diesem Begriff sowohl die Gemeinden, die kreisfreien Städte, die kreisangehörigen Städte und die Landkreise bezeichnet. Juristisch sind die Kommunen Körperschaften des öffentlichen Rechts.

„Die Gemeinden sind die Grundlage des Staatsvereins“,
so schrieb es schon die Verfassung des Königreichs Württemberg 1819 fest: Das galt damals, das galt auch zuvor schon, das gilt heute noch. Grundsätzlich sind die Gemeinden für alle Probleme und Aufgaben zuständig, die sich in ihrem Gebiet stellen (Allzuständigkeit; Universalitätsprinzip). Diese Allzuständigkeit kann ihnen im Einzelfall nur auf dem Gesetzeswege entzogen werden. Und auch dann nur, wenn sie überfordert sind oder darüber hinausreichende Belange eine umfassendere Lösung wünschenswert oder gar erforderlich machen.
So will es das Subsidiaritätsprinzip - nach dem die Aufgaben jeweils auf der untersten möglichen Ebene zu erledigen sind.

Die Gemeinden sind Körperschaften der Selbstverwaltung, das heißt die Bürgerschaft selbst ist gefordert, nimmt aber fast durchweg die
Erledigung ihrer Aufgaben durch von ihr gewählte Organe wahr: durch den Gemeinderat und den Bürgermeister. Der Rat ist dabei kein Parlament, sondern ein Verwaltungsorgan, das als Gremium die Verwaltungsführung wahrnimmt.

Vorsitzender des Rates ist der Bürgermeister. Auch er ist unmittelbar von der Bürgerschaft gewählt. Er bereitet die Beschlüsse des Gremiums vor und führt sie anschließend aus. Er vertritt die Gemeinde nach außen. Zusätzlich
bedient sich der Staat des Bürgermeisters und seiner hauptamtlichen Verwaltung, um ihnen staatliche Aufgaben zu übertragen (z. B. Polizeiaufgaben, Personenstandswesen, Durchführung von Wahlen). Hierbei ist der Bürgermeister in den staatlichen Instanzenzug einbezogen und muss Weisungen von „oben“ befolgen.

Kommunale Selbstverwaltung reicht in Deutschland bis ins Mittelalter zurück. Vor allem im deutschen Südwesten hat die Selbstverwaltung der Gemeinden stets eine wichtige Rolle gespielt, wenn auch heutige Ideen von Demokratie erst in neuerer Zeit umgesetzt wurden.

Baden-Württembergs Gebiet ist heute gegliedert in:

  •  4 Regierungsbezirke,
  •  12 Regionen,
  •  35 Landkreise und 9 Stadtkreise und
  • 1.101 Gemeinden (89 davon sind Große Kreisstädte; 311 Gemeinden führen die Bezeichnung "Stadt").

mehr zur Aufteilung von Baden-Württemberg

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Dreistufiger Verwaltungsaufbau in Baden-Württemberg

Wie in anderen großen Flächenländern der Bundesrepublik Deutschland ist die Verwaltung in Baden-Württemberg regional in drei Stufen aufgebaut.

An der Spitze stehen die Ministerien – für das ganze Land zuständig, doch mit fachlich getrennten Kompetenzen. Damit die politischen Entscheidungen bei ihrer Umsetzung über ihre fachliche Begrenzung hinaus in sich stimmig, wie „aus einem Guss“ umgesetzt werden, zudem die Gegebenheiten vor Ort berücksichtigt werden können, ist die Verwaltung unterhalb der Ebene der Ministerien nach räumlichen Zuständigkeiten gegliedert. Daher ist Baden-Württemberg in vier Regierungsbezirke aufgeteilt, die nach dem Sitz des jeweiligen Regierungspräsidiums benannt sind:

Seither gibt es – zumindest formal – keine Unterscheidung mehr zwischen Baden und Württemberg.

Zwischen Land und Kommunen stehen als offizielle Mittelinstanz die Regierungspräsidien der Regierungsbezirke und für einzelne Aufgabenbereiche die Regionalverbände.

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Das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden

Das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden bedeutet:

  • Universalität:
    Allzuständigkeit für alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft.
  • Autonomie, Satzungsgewalt:
    Die Befugnis, in den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft eigenes, objektives Recht zu setzen.
  • Finanzhoheit:
    Die ausreichende Versorgung mit eigenen Finanzmitteln.
  • Personalhoheit:
    Die Befugnis, in eigener Verantwortung Zahl und Rechtsverhältnis der Gemeindebediensteten zu bestimmen.
  • Die eigenverantwortliche Verwaltung aller gemeindlichen Aufgaben. Hierzu gehört die Organisationshoheit.
  • Die Planungshoheit der Gemeinde.
  • Die Verwaltung der Gemeinde unter Beteiligung einer gewählten Volksvertretung.

Neben Selbstverwaltungsaufgaben haben die Gemeinden auch nach Weisung des Staates Aufgaben zu erfüllen.

die Aufgaben von Kommunen im Überblick

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Geschichtlicher Hintergrund der kommunalen Selbstverwaltung

Entstehung der kommunalen Selbstverwaltung

Die kommunale Selbstverwaltung in Deutschland reicht bis in die Zeit der Gemeindebildung im 13. Jahrhundert zurück. Vor allem im deutschen Südwesten ist diese Tradition kommunaler Selbstverwaltung bis zum heutigen Tag nahezu ungebrochen. Freilich bedeutet kommunale Selbstverwaltung nicht unbedingt schon demokratische Kommunalpolitik mit den gleichen Teilhaberechten aller erwachsenen Gemeindebewohner. Dies ist erst eine Errungenschaft der neueren Zeit.

Kommunale Verfassungssysteme in Deutschland nach 1945

Nach 1945 gab es zunächst vier Typen kommunaler Verfassungssysteme in Deutschland, die nach entsprechenden Traditionen oder gemäß Vorstellungen der jeweiligen Besatzungsmacht entstanden waren (nach: Hans-Georg Wehling:  Kommunalpolitik in Baden-Württemberg). 

  • Norddeutsche Ratsverfassung in Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen mit einem starken Rat und einer Doppelspitze aus Bürgermeister als ehrenamtlichem Ratsvorsitzenden und Gemeinderepräsentanten sowie Gemeindedirektor (bzw. Stadt-, Oberstadtdirektor je nach Gemeindegröße) als Verwaltungschef.
  • Magistratsverfassung in Hessen und Schleswig-Holstein mit einer förmlichen Stadtregierung (Magistrat),
  • Süddeutsche Ratsverfassung in Baden-Württemberg und Bayern mit einem mächtigen volksgewählten Bürgermeister und 
  • Bürgermeisterverfassung in Rheinland-Pfalz und im Saarland, die sich von der Süddeutschen Ratsverfassung eigentlich nur dadurch unterscheidet, dass hier die Bürgermeister vom Rat, nicht aber direkt von den Bürgern gewählt wurden.

Seit den 1990er Jahren herrscht in allen Flächenstaaten der Bundesrepublik ein kommunaler Verfassungstyp vor, der am Modell der Süddeutschen Ratsverfassung orientiert ist. Als nach der Wende viele Elemente der Bürgerbeteiligung in die Verfassungen der neuen Bundesländer aufgenommen wurden, zogen die Länder, die dies noch nicht hatten, nach.

Aufteilung der Verwaltung von BaWü nach 1952

Nach der Gründung des Landes Baden-Württemberg war die Aufteilung der Verwaltung unterhalb der Landesebene zunächst in den historischen Grenzen sowie der Aufteilung durch die Alliierten entlang der Autobahn A 8 erhalten geblieben.

  • Nordbaden,
  • Südbaden,
  • Nordwürttemberg und
  • Südwürttemberg.

Durch die Gebiets- und Verwaltungsreform wurden teilweise Gemeinden und Landkreise über frühere Landesgrenzen hinweg zusammengeschlossen. Die vier Regierungsbezirke mussten infolgedessen ebenfalls neu eingeteilt werden.

Gebiets- und Verwaltungsreform der 1970er

Neben Selbstverwaltungsaufgaben haben die Gemeinden auch nach Weisung des Staates Aufgaben zu erfüllen. Unterhalb der einfachen Unterteilung in „weisungsfreie Aufgaben" (Selbstverwaltungsaufgaben) und „weisungsgebundene Aufgaben" (staatliche Aufgaben) gibt es ein kompliziertes Raster gemeindlicher und gemeindlicher und staatlicher Aufgaben mit unterschiedlichen Zuständigkeits- und Aufsichtsregeln.

Verwaltungsreform 2005 in Baden-Württemberg: Dreistufiger Verwaltungsaufbau

In Baden-Württemberg trat am 1.1.2005 die große Verwaltungsstrukturreform in Kraft.

Ein dreistufiger Aufbau wurde zum prägenden Strukturelement der Landesverwaltung: 

  • An der Spitze stehen die zehn Ministerien
  • Auf der mittleren Ebene wurden die vier Regierungspräsidien gestärkt: Landesoberbehörden und höhere Sonderbehörden kamen unter ihr Dach. 
  • Die unteren Sonderbehörden wurden in die Landratsämter und Stadtkreise integriert.

Die 4 Regierungspräsidien, 35 Landratsämter und 9 Bürgermeisterämter der Stadtkreise nehmen fast alle wesentlichen Verwaltungsaufgaben wahr.

Von der Reform waren insgesamt über 450 Behörden und Ämter mit rund 20.000 Beschäftigten betroffen. Diese Angaben enthalten nicht die Stellen für Polizeivollzugsbeamte und nicht die Stellen in den von der Reform betroffenen Dienststellen und Einrichtungen in den Geschäftsbereichen des Justiz- und Finanzministeriums.
12.000 Bedienstete wurden von den unteren Sonderbehörden in die Kreise umgesetzt, wobei 7.100 Stellen auf Beamte, Angestellte und Arbeiter sowie 4.900 Stellen auf Waldarbeiter und Straßenwärter entfallen. Die Beamten des höheren Dienstes und vergleichbare Angestellte wurden den Landratsämtern zugeordnet, bleiben aber ebenso wie die Beamten des Polizeivollzugsdienstes Beschäftigte des Landes. Von den unteren und höheren Sonderbehörden und Landesoberbehörden wechselten 7.000 Beschäftigte zu den Regierungspräsidien.

Die Reform wurde 2007 von der Landesregierung evaluiert und sollte zum 1. Januar 2009 fortentwickelt und optimiert werden.

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